II SA/Łd 933/13

Dnia 2 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...], nr [...], o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku magazynowo-produkcyjnego przeznaczonego na selektywną zbiórkę odpadów" przewidzianego do realizacji w R. na działce nr ew. 1298 w zakresie "rozszerzenia odzysku odpadów o zmieszane odpady komunalne na projektowanej linii sortowniczej" i umorzyło postępowanie organu I instancji. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 20 lutego 2013r. J. F. wystąpił o zmianę decyzji Burmistrza R. z dnia [...], nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku magazynowo-produkcyjnego przeznaczonego na selektywną zbiórkę odpadów", przewidzianego do realizacji w R. na działce o nr ewid. 1298. Zakres zmiany ww. decyzji inwestor określił jako rozszerzenie odzysku odpadów o zmieszane odpady komunalne na projektowanej linii sortowniczej. Inwestor wyjaśnił, iż w trakcie wcześniejszej procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie uwzględniono odzysku zmieszanych odpadów komunalnych. Organ I instancji uznał, iż zamierzenie inwestycyjne zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pismem z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię, że dla ww. przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia [...] podtrzymał swoją opinię z dnia [...], w której stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po dokonaniu analizy zebranych w sprawie dokumentów organ I instancji stwierdził, że dana inwestycja nie może być rozszerzona o odzysk odpadów o zmieszane odpady komunalne ze względu na zbyt bliską zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny rolne oraz ze względu na protesty okolicznych mieszkańców. W ocenie organu I instancji przedmiotowy obiekt emitował będzie do środowiska szkodliwe związki, które przenikać będą na tereny sąsiednich nieruchomości i utrudniać będą korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sprzeczność przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy R. jest o tyle istotna, że emisje gazów do powietrza, a także emisja odorów stanowią poważny problem, szczególnie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej lokalnej wokół źródła emisji. Przewidywane zatrudnienie w budynku istniejącym (stacji demontażu) to 10-ciu pracowników i praca od 8 do 16, a w budynku projektowanym 20-tu pracowników i praca na dwie zmiany. Oznacza to, że utwardzenie terenu o pow. 504m2 nie zapewni zdaniem organu I instancji możliwości parkingowych nawet dla pracowników. Ulica A jak i ulica B nie posiadają nawierzchni utwardzonej i są drogami gruntowymi. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...], oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. F. z dnia 20 lutego 2013r., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. J. F. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Odwołujący się wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniająca wydanie decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań. W jego ocenie do takich przesłanek nie należy sprzeciw społeczności lokalnej, a to on właśnie przesądził o podjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciu. Ponadto zdaniem inwestora organ nie był uprawniony do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej przez niego zmiany przedsięwzięcia z powodu niezapewnienia dostatecznej powierzchni terenu utwardzonego z przeznaczeniem na parking nawet dla pracowników. Inwestor podniósł, że nie wszyscy pracownicy przyjeżdżają do pracy samochodami, a poza tym w razie potrzeby dodatkowy parking może być umiejscowiony w północnej części działki o nr ewid. 1298 lub na działce o nr ewid. 1240, której również jest właścicielem. W uzupełnieniu odwołania z dnia 15 lipca 2013r. J. F. podniósł, iż wnioskowana przez niego zmiana przedsięwzięcia nie może być uznana zarówno za nowe przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), jak również za rozbudowę, przebudowę lub montaż instalacji, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Do pisma inwestor załączył decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji Burmistrza R. z dnia [...], nr [...], była już przedmiotem rozpoznania przez Burmistrza R. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynikało bezspornie, że Burmistrz R. decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku magazynowo-produkcyjnego przeznaczonego na selektywną zbiórkę odpadów" przewidzianego do realizacji w R. na działce nr ew. 1298 w następującym zakresie: "rozszerzenie odzysku odpadów o zmieszane odpady komunalne na projektowanej linii sortowniczej". W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że istnieje tożsamość obydwu spraw, gdyż dotyczą one tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu. Obie decyzje zostały wydane w tym samym stanie faktycznym i w niezmienionym stanie prawnym. Nastąpiło zatem naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrz R. decyzją z dnia [...], nr [...], która jednoznacznie rozstrzyga sprawę zmiany określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku J. F. z dnia 31 lipca 2012r., to złożenie przez inwestora kolejnego wniosku w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną uzasadniało umorzenie postępowania wszczętego tym wnioskiem przez organ I instancji. Na ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł J. F., zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa i brak umożliwienia skarżącemu realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego decyzja odmowna organu I instancji opiera się na zasadach współżycia społecznego, wywiedzionych z braku możliwości zapewnienia miejsc parkingowych dla nowych pracowników. Ponadto skarżący zarzucił rażącą obrazę postępowania odwoławczego podnosząc, iż żaden z zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu nie został rozpatrzony. Natomiast uzasadnienie organu odwoławczego jest skrótowe, ogólnikowe, wymijające, nieodnoszące się do istoty zarzutów i ich uzasadnienia, lakoniczne, pomijające wszechstronne rozpatrzenie sprawy i nie dające stronie wyjaśnienia dlaczego nie podzielono stanowiska zawartego w odwołaniu. Skarżący zarzucił również rażącą obrazę przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z umorzeniem w całości postępowania I instancji, ze względu na wydanie obu decyzji przez Burmistrza R. w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie zauważył, że decyzja Burmistrza R. z dnia [...] została wydana pod rządami "nowej" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z dnia 8 stycznia 2013r., poz. 21), natomiast decyzja z dnia [...] podpadała pod przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. 2010, nr 185, poz. 1243 ze zm.). Obie decyzje różnią się stanem faktycznym, ze względu na podjętą przez skarżącego próbę poszerzenia rodzaju odpadów poddawanych procesowi sortowania o odpady zmieszane o kodzie [...], co ma bezpośredni związek z zamiarem ubiegania się o status instalacji zastępczej do przetwarzania odpadów zmieszanych, poprzez złożenie stosowanego wniosku do Zarządu Województwa [...]. Zmiana stanu prawnego była sygnalizowana już w lutym bieżącego roku, kiedy skarżący składał pismo przewodnie wraz z Kartą Informacyjną Przedsięwzięcia. Powyższe pismo wskazuje również na zmianą stanu faktycznego wiążącego się z zamiarem sortowania odpadów zmieszanych o kodzie [...]. W ocenie skarżącego rozszerzenie odzysku odpadów nie prowadzi do powstania nowego przedsięwzięcia. Inwestycja, na którą wydano pozwolenie na budowę została zrealizowana - linia sortownicza oraz linia do produkcji paliw alternatywnych. W związku z rozszerzeniem procesu odzysku nie planuje się budowy, rozbudowy oraz montażu dodatkowych urządzeń na terenie zakładu. Nie zmienia się kategoria przedsięwzięcia. Nie upłynęły terminy wskazane w ustawie (art. 72 ust. 3, 4 i 4b). Tym samym zwiększenie ilości i rodzaju przetwarzanych odpadów powinno nastąpić jedynie poprzez zmianę decyzji na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem warunków zbierania, transportu i odzysku, skoro odbywa się z wykorzystaniem maszyn i urządzeń wymienionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżącego organ II instancji w ogóle nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozpoznania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa i ich ewentualnego uwzględnienia. Naruszono wobec tego art. 37 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy był uprawniony albo do umorzenia postępowanie organu l instancji ze względu na brak konieczności zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo do zmiany tej decyzji na korzyść strony odwołującej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego legło stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia powagi rzeczy osądzonej, co uzasadniało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Jednakże z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, bowiem wbrew stanowisku organu odwoławczego w niniejszej sprawie res iudicata nie miała miejsca. Dla przyjęcia, że organ orzekł już w tej sprawie niezbędne jest ustalenie, ze sprawa dotyczy tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu. W tym przypadku organ odwoławczy nie przeanalizował tożsamości przedmiotu postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia 20 lutego 2013r. inwestor wnioskował o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza R. z dnia [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku magazynowo-produkcyjnego przeznaczonego na selektywną zbiórkę odpadów", przewidzianego do realizacji w R. na działce o nr ewid. 1298. Z ww. pisma inwestora wynikało, iż zmiana miała polegać na rozszerzeniu odzysku odpadów o zmieszane odpady komunalne na projektowanej linii sortowniczej. Co prawda trafnie organ odwoławczy zauważył, ze wniosek w takim samym brzmieniu inwestor złożył z dnia 27 lipca 2012r. Został on rozstrzygnięty przez organ I instancji ostateczną decyzją odmowną z dnia [...], jednakże elementami odróżniającymi oba wnioski inwestora były załączone do poszczególnych wniosków karty informacyjne przedsięwzięcia. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia, załączonej do wniosku z dnia 27 lipca 2012r. wynikało, iż w zakładzie będzie prowadzony odzysk odpadów w ilości 2.000 Mg/rok. Przewidywana ilość dodatkowych zmieszanych odpadów komunalnych jaka poddawana będzie sortowaniu to ok. 28.000 Mg/rok. Docelowo wydajność linii sortowniczej wynosić będzie ok. 30.000 Mg/rok. W tabeli określającej wytwarzane odpady niebezpieczne (karta 44 i 45 akt administracyjnych) łączną sumę odpadów określono na poziomie 0,095 Mg/rok, z czego ilość odpadów o kodzie 10 02 13* była równa 0,020 Mg/rok. Natomiast ilość odpadów o kodzie 15 02 03 została umieszczona w tabeli wytwarzanych odpadów innych niż niebezpieczne i była równa 0,15 Mg/rok. Zakres zmian nie obejmował jednak czasu pracy zakładu, który zgodnie z pkt 2 decyzji Burmistrza R. z dnia [...] został ustalony na pracę przez 5 dni roboczych w godzinach od 8 do 16. Z kolei z karty informacyjnej załączonej do wniosku z dnia 20 lutego 2013r. wynika, że w zakładzie będzie prowadzony odzysk odpadów w ilości 2.000 Mg/rok. Przewidywana ilość dodatkowych zmieszanych odpadów komunalnych jaka poddawana będzie sortowaniu to ok. 48.000 Mg/rok. Docelowo wydajność linii sortowniczej wynosić będzie ok. 25.000 Mg/rok przy jednej zmianie. Ze względu na fakt, że zakład pracować będzie na dwie zmiany, to całkowita wydajność linii produkcyjnej wynosić będzie 50.000 Mg/rok. W tabeli przedstawiającej odpady wytwarzane w wyniku eksploatacji zakładu (na odwrocie karty 97 akt administracyjnych) łączną ilość odpadów ustalono na poziomie 5,175 Mg/rok, z czego ilość odpadów o kodzie 15 02 03 jest równa 5,00 Mg/rok, a o kodzie 16 02 13* jest równa 0,100 Mg/rok. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie sprawdził, czy ponowny wniosek inwestora dotyczy tego samego (identycznego) przedsięwzięcia. Dokonał jedynie porównania samego wniosku, pomijając zupełnie charakterystykę przedsięwzięcia określoną w karcie informacyjnej. Owszem, obydwa wnioski są zbliżone do siebie, lecz nie identyczne. Drugi wniosek przewiduje większy zakres działalności, przede wszystkim w kwestii przewidywanej ilości dodatkowych zmieszanych odpadów komunalnych, jaka poddawana będzie sortowaniu. Ponadto większa również ma być wydajność linii sortowniczej, Wniosek ten przewiduje również dłuższy czas pracy przedsiębiorstwa, co za tym idzie, pewne parametry jego działalności nie są większe w ciągu jednej zmiany, a więc w tym samym czasie, jaki przewidziano we wcześniejszym wniosku. Nie można wykluczyć, że ma to jakieś znaczenie dla oceny oddziaływania na środowisko – być może np. z tego względu RDOŚ nie ocenił zamierzenia negatywnie. Wszystkie powyższe okoliczności przemawiają za tym, że organ odwoławczy błędnie, a co najmniej przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia powagi rzeczy osądzonej, a konsekwencji tego bezpodstawnie przyjął, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, czego skutkiem było nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, sąd nie mógł dokonać oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ administracji (art. 15 K.p.a.). W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona analizy inwestycji objętej wnioskiem, rozważy znaczenie różnic między wnioskami omówionymi wyżej, rozpatrzy także zarzuty odwołania. W szczególności organ dokona oceny inwestycji pod względem zgodności z obowiązującym planem miejscowym, a także przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. LP