II SA/Łd 933/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi T. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr: [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], którym nakazano T. C. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, utrzymał je w mocy. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.- na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409, zwanej dalej p.b.) - nakazał T. C. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. z uwagi na realizację tego obiektu ze zmianami odbiegającymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana powierzchni zabudowy, wysokości, kubatury). W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie T. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego co do rodzaju prowadzonych robót budowlanych spowodowało, iż organ naruszył art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych. Organ przyjął bowiem, iż roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Urząd Dzielnicowy Ł. – [...] dnia 1 października 1986 roku i polegają na przebudowie oraz ewentualnie nadbudowie budynku zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, podczas gdy w rzeczywistości prowadzone są tam prace remontowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżony akt, podniósł że w sprawie tej nie można rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, bowiem zastosowanie tej ustawy jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, a zatem bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W pozostałych przypadkach organy mają obowiązek prowadzić postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nawet jeżeli budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Organ II instancji ustalił, że nieruchomość zlokalizowana w Ł. przy ul. A stanowi własność T. C. i została nabyta aktem notarialnym z dnia [...] repertorium A nr [...]. Poprzedni właściciele nieruchomości – H. i T. C. uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z garażem o pow. zabudowy 30,13 m², kubaturze 81,00 m³ na działce przy ul. A (decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]). Na podstawie oględzin przeprowadzonych na działce skarżącej organ ustalił, iż w północno-wschodnim narożniku nieruchomości znajduje się budynek wykonany w konstrukcji tradycyjnej: ściany murowane z bloczków gazobetonowych, strop żelbetowy wylewany, dach (obecnie rozebrany wykonany w konstrukcji drewnianej jednospadowy kryty papą), obiekt posiada dwie kondygnacje. Według oświadczenia pełnomocnika strony w połowie lutego 2015 roku rozpoczęte zostały roboty budowlane w omawianym budynku polegające na: skuciu tynków wewnętrznych na poddaszu (dawny gołębnik), rozbiórce po obwodzie budynku jednej warstwy bloczków gazobetonowych posiadających grubość 24 cm łącznie z warstwą poduszki betonowej (tym samym wysokość muru ścian budynku obniżono o 30 cm), wykonaniu wieńca żelbetowego na trzech ścianach omawianego budynku o szerokości muru ścian i wysokości od 20-25 cm (na ścianie wschodniej nie wykonano jeszcze wieńca), przed wykonaniem wieńca dokonano demontażu istniejącego drewnianego dachu, na wieńcu ułożono murłatę drewnianą o przekroju 12x12 cm oraz drewniane krokwie 16x8 cm. Obecnie konstrukcja dachu zabezpieczona jest plandeką. Nadto dokonano: wymiany stolarki okiennej na parterze i poddaszu (wg informacji pełnomocnika strony o tych samych gabarytach jak stolarka pierwotna), na poddaszu wymieniono również stolarkę drzwiową (wyjście na balkon), demontażu schodów metalowo-drewnianych na poddasze, demontażu drzwi wejściowych na parterze w ścianie podłużnej, otynkowania ścian poddasza (za wyjątkiem ściany szczytowej od strony posesji B, otynkowania wewnętrznego, przemurowania komina z obłożeniem cegłą klinkierową, wykonania wylewki nowej (po skuciu starej betonowej) po uprzednim ułożeniu izolacji poziomej w pomieszczeniu na parterze ze schodami na poddasze, wymiany starej instalacji elektrycznej, wod.-kan. na nową (bez montażu osprzętu i urządzeń) łącznie z instalacją doziemną na terenie działki. Do zakończenia robót pozostało: pokrycie dachu budynku blachą z warstwami towarzyszącymi, wykonanie wieńca na ścianie wschodniej, wykonanie obróbek blacharskich, wykonanie kominów wentylacyjnych systemowych, montaż drzwi na parterze w ścianie podłużnej, wymiana wrót garażowych, montaż osprzętu elektrycznego i urządzeń wod.-kan., warstwy posadzkowe na parterze i poddaszu oraz roboty malarskie. Do protokołu załączono kopię pisma z dnia 27 lutego 2015 roku skierowanego do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury, którym T. C. powiadomiła ten organ o wykonaniu robót (art. 31 ust. 5 p.b.) rozbiórkowych i zabezpieczających. Organ ocenił, że analiza dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę wykazała, że sporny obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a zatem w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowy budynek miał mieć wymiary: szerokość 3,24 m, długość 9,30 m, kubatura 81,00 m³, powierzchnia użytkowa 23,62 m², powierzchnia zabudowy 30,13 m². Jednakże, jak ustalono, w rzeczywistości wymiary te wynoszą: szerokość 5,04 m, długość 10,00 m, kubatura 277,20 m³, powierzchnia zabudowy 50,40 m². Nadto, z projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wynika, iż analizowany budynek będzie posiadał jedną kondygnację, zaś podczas oględzin stwierdzono istnienie budynku posiadającego dwie kondygnacje z balkonem. W ocenie organu dokonano istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b., tj. zmiany charakterystycznych parametrów obiektu takich jak długość, szerokość oraz powierzchnia zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. badał legalność przedmiotowego obiektu, a nie tylko prac wykonanych przez T. C.. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt nie został oddany do użytkowania, a zatem roboty budowlane wykonane przez obecnego właściciela należy uznać za dokończenie budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] Organ podkreślił, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa, bowiem co do zasady organ nadzoru budowlanego powinien kierować swoje nakazy w pierwszej kolejności do inwestora. Jeśli przeniesienie prawa własności wykluczy możliwość nałożenia nakazów na inwestora (osobę, która dokonała nielegalnych robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nałożyć obowiązki na ten podmiot, który będzie w stanie faktycznie dany nakaz wykonać. Zdaniem organu obecny właściciel nieruchomości przy ul. A w Ł., tj. T. C. jako nabywca i tym samym następca prawny przedmiotowej nieruchomości odpowiada za roboty budowlane dokonane przez zbywcę. Zatem w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji zasadnie wydał zaskarżone postanowienie, bowiem w analizowanej sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od warunków wynikających z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła T. C., która zarzuciła organowi naruszenie: - art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności poprzez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie nr [...]; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - co do rodzaju prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej prowadzone prace na przedmiotowej nieruchomości nie są przebudową czy ewentualnie nadbudową, lecz remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Skarżąca wyjaśniła, że roboty budowlane nie mają na celu zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku w szczególności zmiany konstrukcji zadaszenia i przez to zmiany wysokości budynku czy też jego kubatury, dlatego też błędna jest ocena organu uznająca prowadzone roboty za "ewentualną" nadbudowę. Zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do rodzaju prowadzonych robót budowlanych oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego - zdaniem strony – spowodowało że, organ naruszył art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.. Organ swe ustalenia odniósł do treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie bacząc, iż w istocie roboty prowadzone przez stronę są remontem, a zatem nie wymagają pozwolenia na budowę i związku z powyższym nie można do tychże robót stosować ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie odnosząc się do nierozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż faktycznie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie odniesiono się do tego czy prace wykonane przez T. C. spełniają definicję remontu, jednakże powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na to, iż podstawą do wstrzymania robót budowlanych było wystąpienie istotnych zmian, od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które nie uzyskano zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszono dyspozycję art. 36a ust. 1 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ nie dawały podstaw do zastosowania regulacji z art. 50 ust.1 p.b. w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przesłanką wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. musi być uprzednie stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, przy czym "istotność" odstąpienia od warunków pozwolenia organ winien zbadać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót budowlanych. Organ w prowadzonym postępowaniu, zamiast dokonania wyjaśnień okoliczności sprawy, swoje ustalenia oparł na przyjętych założeniach, bez odniesienia ich do materiału dowodowego. Niedopuszczalne było przyjęcie przez organ domniemania, że roboty budowlane prowadzone przez skarżącą są kontynuacją budowy prowadzonej na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], bez dokonania jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Przyjęcie założenia, że brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oznacza, że roboty budowlane prowadzone są w ciągłości, w oparciu o pozwolenie na budowę z 1 października 1986 r. jest błędne. Wbrew stanowisku organu w Prawie budowlanym nie istnieje domniemanie prawne dotyczące kontynuacji rozpoczętej budowy. Z tego powodu w sposób nieuprawniony organ przyjął, że obecnie prowadzone prace są kontynuacją budowy trwającej od [...]. Dla takiej konkluzji jaką przyjął organ, niezbędne było ustalenie, że decyzja z 1986 r. wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) obowiązywała, a roboty budowlane prowadzone były w ciągłości i zgodnie z warunkami w niej przewidzianymi. Decyzja ta zawiera w swej treści warunki, których zachowania organ nie ustalił, a których zaistnienie powodowało utratę jej mocy obowiązującej. A mianowicie przewidywała ona, że "pozwolenie traci ważność jeżeli w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia, budowa nie zostanie rozpoczęta lub zostanie przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, a także jeżeli dojdzie do samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia". Z akt sprawy nie wynika, by organ badał, kiedy budowa budynku gospodarczego z garażem była rozpoczęta, w szczególności, czy w miało to miejsce w terminie dwóch lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ważne też dla bytu tego pozwolenia było, czy nie zaistniały przerwy w realizacji tego obiektu dłuższe niż dwa lata. I jak się wydaje najistotniejsze, w świetle ustaleń organu, o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę było wyjaśnienie, kiedy zrealizowano roboty stanowiące samowolne odstąpienie od istotnych warunków pozwolenia na budowę, a więc według jakiego reżimu prawnego należy dokonać ich kwalifikacji i czy skutki tych działań należy oceniać według owego pozwolenia na budowę, czy też li tylko obowiązującego w czasie ich realizacji porządku prawnego, wobec utraty ważności pozwolenia. Aby przyjąć, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest nie tylko porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego, lecz także ważne jest ustalenie daty rozpoczęcia i realizacji robót dla ustalenia czy nie zaistniały przesłanki zawarte w pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę z [...], a więc czy decyzja ta nie straciła ważności. Powyższych ustaleń organ nie dokonał, naruszając art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można zastosować właściwe przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Jeżeli więc organ ustali, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] straciła ważność, a roboty budowlane wykonano samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 roku, to wówczas będzie miało zastosowanie Prawo budowlane z 1974 roku, wobec treści art. 103 ust. 2 p.b., który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei Prawo budowlane z 1994 roku będzie właściwe, jeżeli roboty wykonano po 31 grudnia 1994 roku. Tymczasem organ II instancji bez żadnej pogłębionej analizy stanu sprawy stwierdził, iż "w sprawie tej nie można rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane". Zauważyć należy również, że art. 50 p.b. ma zastosowanie tylko w przypadkach innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. Tymczasem organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a więc czy nie zachodzi przypadek z art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. Wprawdzie zarówno art. 48, art. 49b jak i art. 50 p.b. dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 i art. 49b chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację albo złożenia sprzeciwu, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 p.b. chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub przepisach. Wobec konieczności dokonania przez organ ustaleń w zakresie legalności budynku gospodarczego z garażem, kwestią wtórną jest wyjaśnienie charakteru obecnie prowadzonych prac w tym obiekcie. Reasumując, organy nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: daty budowy spornego obiektu lub wykonywania w nim robót, a w konsekwencji tego czy zrealizowano je na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czy też samowolnie, bo pozwolenie to straciło ważność. Uchybienie powyższe, o czym wyżej była mowa, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obowiązane będą w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oceniając zebrany materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a. i w oparciu o powyższe zastosować w sposób właściwy prawo materialne. a.bł.