II SA/Łd 934/17

Dnia 22 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. T. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej sieci A S.A. nr [...] w miejscowości S., gm. B. na działce o numerze ewidencyjnym 144/2, obręb B. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A S.A. z siedzibą ul. A 12, W. obejmujące budowę stacji bazowej sieci A S.A. Nr [...], w miejscowości S., gm. B., na działce o numerze ewidencyjnym 144/2 , obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] w ustawowym terminie złożyła M. C. wskazując, że planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której skarżąca zamieszkuje, przez co inwestycja zagraża zdrowiu i życiu jej rodziny. Maszt stanowi zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców, a fakt występowania zwiększonej zachorowalności na choroby nowotworowe z uwagi na bezpośrednią bliskość podobnych urządzeń znajduje swe potwierdzenie w licznych publikacjach niezależnych ekspertów. Skarżąca podniosła nadto, iż teren, na którym ma powstać inwestycja to obszar chronionego krajobrazu "Mrogi i Mrożycy", a wybudowanie masztu antenowego zakłóci funkcjonowanie ekosystemu i zniszczy krajobraz. W pobliżu planowanej budowy znajdują się także szlaki turystyczne oraz migracyjne zwierząt. Nadto, na uchybienia związane z budową i eksploatacją zwracano uwagę w raportach NIK, na które skarżąca powołuje się. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w załączonej do projektu kwalifikacji przedsięwzięcia wykazano, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego jest większy niż dozwolony pozwala stwierdzić, że wystąpi on tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Wysokość zabudowy w promieniu działania fal elektromagnetycznych wyklucza możliwość przebywania osób w przestrzeni o przekroczonym dopuszczalnym poziomie gęstości pola mocy bez użycia sprzętu technicznego. Wskazano nadto, iż wysokość zainstalowanych anten nadawczych przedmiotowej stacji bazowej nie generuje istotnego oddziaływania promieniowania mogącego stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Tym samym inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest również innych czynników fizycznych i chemicznych przy eksploatacji stacji, które mogłyby mieć negatywny wpływ na środowisko. Dodano także, iż projekt budowlany złożony przez inwestora zawiera oświadczenie o zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda [...] zwrócił uwagę na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz wynikające z niego obowiązki organu, których dopełnienie jest kluczowe przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nadto przytoczono treść m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazując na rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zwrócono także uwagę na unormowania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiodła M. C., podnosząc jej niezgodność z prawem. Skarżąca podkreśliła, że Starosta wydając decyzję kierował się tylko jedną opinią z zakresu oceny oddziaływania na środowisko sporządzoną na wniosek inwestora. Powtórzyła przywoływany wcześniej raport NIK, który wykazuje wiele uchybień przy wydawaniu pozwoleń na budowę, a także nieprawidłowości w dalszej eksploatacji masztów antenowych. Skarżąca wskazała, iż zasadnym byłoby powołanie niezależnego eksperta celem wydania obiektywnej opinii z zakresu oceny oddziaływania na środowisko rzeczonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej organ wskazał, iż biorąc pod uwagę ustalenia dokonane na podstawie całości zebranego materiału dowodowego stwierdzono, iż pozostają one bez wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego wywiodła właścicielka sąsiedniej nieruchomości – M. C. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane, a więc także rozbiórkę, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W razie spełnienia wymagań określonych w zacytowanym przepisie art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w kontekście – zdaniem strony skarżącej – jej szkodliwego oddziaływania na środowisko, w tym na nieruchomość stanowiącą jej własność. Co należy podkreślić, a co już zasygnalizowano wcześniej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Kwestią sporną w sprawie było m.in. oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, która złożyła odwołanie od decyzji I instancji. Zatem w sprawie oceny wymaga konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, związana z parametrami i kwalifikacją inwestycji. Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej wynika z przepisu art. 71 ust. 2 ustawy i dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O zaliczeniu przedsięwzięcia do jednej z tych kategorii decydują jego parametry określone w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie delegacji z art. 60 ustawy. Kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej, jako instalacji radiokomunikacyjnych, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Jeżeli chodzi o pierwsze kryterium, to wyłączona jest emisja radiolinii, o czym prawodawca wprost w przepisach postanowił, zaś moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna. W sprawie należy dostrzec, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył dokument – kwalifikacja przedsięwzięcia. Z dokumentu tego wynika, że równoważna moc promieniowania izotopowego EIRP dla anten o azymucie 60°, 170° i 300° kształtuje się w przedziale od 5.000 W do 10.000 W. Ponadto autor dokumentu sięgając do treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stwierdził, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego będzie większy niż 0,1 W/m2 wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności, bowiem na wysokości od 28,1 m do 49 m odpowiednio dla tiltów 6° i 0°. W azymutach 60° i 170° pod osią główną wiązki promieniowania brak jest zabudowy. Przy czym w azymucie 300° pod osią główną wiązki promieniowania, na działce skarżącej znajduje się budynek inwentarski o wysokości 4,5 m n.p.t. orz budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 5 m n.p.t. Wysokość tych obiektów wyklucza możliwość przebywania ludzi na wysokości, na której występuje przekroczony dopuszczalny poziom gęstości pola mocy. Dostęp do tego obszaru nie jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego, dlatego tego obszaru nie można zakwalifikować, jako miejsca dostępnego dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 672 ze zm., dalej jako: "P.o.ś."). W tym miejscu należy dodać, że stosownie do art. 124 ust. 2 P.o.ś. miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Koniecznym – wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 P.o.ś. – warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Określenie, czy dane miejsce jest dostępne dla ludności powinno zostać zbadane na podstawie aktualnego stanu faktycznego, to jest na podstawie tego, w jaki sposób dany teren jest wykorzystywany w chwili czynienia przez organ ustaleń faktycznych. Należy nadto także uwzględnić prawne możliwości wykorzystywania terenu, w szczególności te, które zostały określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Drugim kryterium kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych do przeprowadzenia postępowania środowiskowego jest odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania. Co należy rozumieć przez miejsca dostępne dla ludności nie było w sprawie kwestionowane, a stanowisko organów jest w tym zakresie prawidłowe. Jeżeli chodzi o zasięg wiązki promieniowania w osi głównej anteny, od środka elektrycznego anteny, to wyliczenia w tym zakresie zawierają złożone kwalifikacje przedsięwzięcia. Zasięg ten przedstawiono także graficznie. Dla poszczególnych anten o określonych azymutach został on wyliczony i wykreślony z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego projektowanego pochylenia wiązki anteny (od 0° – 10°). Wyliczone i wykreślone wielkości nie są kwestionowane (w odniesieniu do poszczególnych anten, bo kwestionowany jest brak sumowania), podniesiono natomiast zarzut wadliwego określenia poziomu maksymalnego pochylenia wiązki anteny. W ocenie Sądu, pozwolenie na budowę jest udzielane dla konkretnego przedsięwzięcia, o parametrach opisanych w projekcie. Żaden przepis nie wskazuje wprost na obowiązek przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem teoretycznie możliwych, a nie faktycznie planowanych cech przedsięwzięcia. Kwalifikacja przedsięwzięcia dotyczy przedsięwzięcia planowanego, a zatem o określonych cechach i parametrach, dla takiego przedsięwzięcia jest też udzielane pozwolenie na budowę. Pozwolenie uprawnia do realizacji inwestycji, zaś jej późniejsze funkcjonowanie zgodnie z przepisami i zatwierdzonymi parametrami jest kwestią odrębną, podlegającą weryfikacji i kontroli. W udzielonym pozwoleniu nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nadto sprawy ochrony przed polami elektromagnetycznymi i środki stosowane w tej ochronie regulują przepisy działu VI tytułu II Prawa ochrony środowiska i wydanej na jego podstawie przepisy wykonawcze. Inną jest sprawą, gdy organ udzielający pozwolenia na budowę zaniechał oceny materiału dowodowego lub materiał ten nie określa wystarczająco parametrów inwestycji, co może uzasadniać uchylenie w takich przypadkach decyzji przez Sąd. W niniejszej sprawie parametry inwestycji zostały jednak sprecyzowane, materiał złożony przez inwestora oceniony przez organ, a pozwolenie wydane dla określonego przedsięwzięcia. Podsumowując należy wskazać, iż z materiału dowodowego wynika, że inwestor załączył dokumentację techniczną opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane obejmującą plan sytuacyjny oraz opis techniczny. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie ze względu na specyfikę rozważanych robót budowlanych nie zachodziła konieczność uzyskiwania innych pozwoleń, uzgodnień lub opinii organów administracji publicznej, w tym także tych dotyczących ochrony środowiska. W konsekwencji należy więc przyjąć, że spełnione zostały wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczące wniosku o pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozważany projekt budowlany został sporządzony przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Potwierdzają to m.in. oświadczenie na stronie tytułowej tego opracowania, pieczątki w treści wspomnianego projektu oraz pismo stwierdzające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Konsekwentnie zatem należy uznać, że inwestor spełnił wszystkie wymogi formalne, o jakich mowa w przytoczonych przepisach. Organy administracji publicznej nie mogły więc odmówić wydania pozwolenia na budowę. Obowiązek wydania w takim przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy wynika bowiem wprost z cytowanego wcześniej przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że rola organów administracji architektoniczno – budowlanej ogranicza się przede wszystkim do sprawdzenia poprawności formalnej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów, wspomniane organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania merytorycznej oceny zasadności takiego wniosku lub trafności rozwiązań inżynieryjnych w nim przyjętych. Rękojmię prawidłowego przeprowadzenia robót rozbiórkowych i budowlanych stanowi w takim przypadku legitymowanie się przez osobę prowadzące te prace odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie budownictwa oraz ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza za szkodę doznaną przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji, wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę spełniał wszystkie wymogi formalne, o jakich mowa w Prawie budowlanym. Organy administracji publicznej były zatem zobowiązane w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego do pozytywnego załatwienia tego wniosku, co też Starosta słusznie uczynił. W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.). Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714). A.B.