II SA/Łd 937/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale --- sprawy ze skargi Z. P., W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego od decyzji umarzającej postępowania rozgraniczeniowe i przekazującej sprawę do rozpatrzeniu sądowi 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. nakazuje wypłacić Z. P. i W. P. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. i W. małż. P. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] Nr [...] umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującej sprawę do rozpatrzenia sadowi. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne kończy postępowanie administracyjne, a sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowym. Powołany przepis art. 34 ust. 2 ww ustawy stanowi wyjątek od zasady, wyrażonej w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, że od każdej decyzji służy stronie odwołanie i jako lex specjalis wyłącza możliwość zaskarżenia takiej decyzji w toku postępowania administracyjnego. W tej sytuacji strona może bronić swoich interesów w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie nieruchomości. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. i W. małż. P. zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia, podnosząc, że ich zdaniem zaskarżone postanowienie narusza prawo, pozbawiając strony możliwości obrony swoich uzasadnionych interesów i eliminuje możliwość kontroli decyzji organu I instancji przez organ nadrzędny. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium odwoławczemu w P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r.Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 200 r. Nr 100 poz. 1086) jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W świetle art. 34 ust. 2 ww ustawy organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Redakcja przepisu art. 32 ust. 2 cytowanej ustawy powodowała wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 34 ust. 2 . W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zajęło stanowisko, że wydanie decyzji w tym trybie kończy postępowanie administracyjne, a wniesione odwołanie należy więc uznać za niedopuszczalne. W tym miejscu należy podnieść, że przedmiotowa kwestia, tj. dopuszczalność odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne na tle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego była rozstrzygana niejednolicie, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, któremu przedstawiono pytanie prawne dotyczące wątpliwości co do możliwości weryfikacji decyzji wydanej w trybie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 5 sędziów uchwale z dnia 19 maja 2003 roku sygn. OPK/32/02 (ONSA 2003 nr 4 poz. 123), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę do rozpatrzenia z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.), służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego. W obszernym uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że (...)W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji. Są to decyzje następujące: 1 decyzja o rozgraniczeniu wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzona ustaleniem przebiegu granicy bądź oparta na dowodach wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w sprawie, przekazania sprawy sądowi; 2 decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela - art. 105 kpa); 3 decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy) wydana w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy, tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Z treści przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jedynym oczywistym wyłączeniem odwołania od decyzji organu w sprawach rozgraniczeniowych jest zastąpienie odwołania żądaniem przekazania sporu o granicę do sądu powszechnego w przypadku niezadowolenia strony z treści decyzji rozgraniczeniowej. Wyłącznie w przepisie art. 33 ust. 3 ustawy nastąpiło wyłączenie dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania odwoławczego, o jakim - jako o wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności - jest mowa w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęte w uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego założenie, że również przekazanie w trybie art. 34 ust. 2 ustawy, tj. z urzędu, sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego stanowi takie wyłączenie odwołania, pozostaje w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z treści przepisu art. 34 ust. 2 ustawy ani pozostałych ustępów tego artykułu nie wynika bowiem ograniczenie dopuszczalności odwołania w rozumieniu zdania drugiego art. 78 Konstytucji, tj. takie jakie zostało przewidziane wprost w odniesieniu do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Zamknięcie stronie prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne pozostawiłoby poza jakąkolwiek kontrolą prawidłowość podjętych w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzających do rozgraniczenia nieruchomości. Decyzja mająca swoją podstawę prawną w art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 tego prawa. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnych oświadczeń stron i niemożności przy tym nakłaniania stron do ugody. Kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zapobiega przedwczesności przekazywania sprawy do sądu powszechnego. Podkreślić należy, że sąd powszechny nie może we własnym zakresie badać, czy postępowanie administracyjne toczyło się prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż jego rolą nie jest odnoszenie się do postępowania administracyjnego i poczynionych tam ustaleń, ale przeprowadzenie od nowa, samodzielnie i niezależnie całego postępowania rozgraniczeniowego(...). Z treści przytoczonej uchwały płynie również wniosek, że z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwoływania się od tej decyzji na ogólnych zasadach, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej – to przepis ustawy a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w trybie art. 152 ww ustawy jest bezprzedmiotowe. O zwrocie kwoty 10 złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r. Nr 74 poz. 368ze zm.) i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. z 2002r. Nr 9 poz. 88 ze zm.).