II SA/Łd 939/10

Dnia 3 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. S.-L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. S.-L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uzgodnił w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. A, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo – usługowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A według załączonego planu sytuacyjnego pod następującymi warunkami: - przedmiotowa nieruchomość będzie obsługiwana przez zjazd publiczny z ul. A, wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w prawo, usytuowany w możliwie maksymalnym oddaleniu od skrzyżowania ulic A – B; - w/w zjazd powinien funkcjonować wyłącznie przy zachowaniu relacji prawoskrętnych (z wykluczeniem relacji lewoskrętnych), co należy potwierdzić projektem organizacji ruchu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na to, że na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, ma być prowadzona działalność gospodarcza, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTIGM z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna ona być obsługiwana przez zjazd publiczny, co wymaga zmiany charakteru i parametrów dotychczasowego zjazdu. Istniejący zjazd usytuowany jest w odległości około 20 m od skrzyżowania, więc w strefie zwalniania i akumulacji pojazdów prze skrzyżowaniem, czyli w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic A – B takie usytuowanie byłoby niezgodne z powołanym rozporządzeniem. Dlatego też obsługa komunikacyjna nieruchomości przy planowanym zagospodarowaniu nieruchomości powinna odbywać się poprzez zjazd publiczny z pasem wyłączeń z jezdni z ul. A dla relacji prawoskrętnych co zostanie potwierdzone odpowiednim oznakowaniem poziomym. Na ulicy A (droga klasy Z – zbiorcza) natężenie ruchu drogowego na rozpatrywanym odcinku wynosiło w 2006r. (pomiar wykonany w dniu 16 listopada 2006r.) 1286 pojazdów rzeczywistych w godzinie szczytu porannego i 1676 pojazdów w godzinie szczytu popołudniowego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z załączoną mapą wskazuje obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z ul. A. Zjazd ten zlokalizowany jest w rejonie przejścia dla pieszych. Budowa nowych obiektów na terenie nieruchomości przy ul. A 102 spowoduje zwiększenie wielkości ruchu kołowego – dostawy i odbiór produktów, dojazd klientów itp., co przy istniejącej lokalizacji spowoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności dla ruchu pieszych. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego postanowienia skarżącej. Zażalenie skarżącej z dnia 17 marca 2010r., wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 22 marca 2010r. W zażaleniu tym zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z § 113 w/w rozporządzenia poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistego natężenia ruchu w rejonie ulic A i B, w konsekwencji błędne ustalenie, że istniejąca lokalizacja spowoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i w związku z tym nie spełnia kryteriów zjazdu publicznego, - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę ul. A, B i skrzyżowania tych ulic. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie jego zmianę po przeprowadzeniu dokładnej analizy stanu faktycznego, w szczególności analizy natężenia ruchu w rejonie w/w skrzyżowania pod kątem możliwości wykorzystania już istniejącego zjazdu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w dacie dokonywania pomiarów natężenia ruchu 16 listopada 2006r. był to okres największego natężenia ruchu we wskazanym rejonie z uwagi na początek funkcjonowania C.H.A, zamknięcia sąsiednich ulic, stanowiących ciągi komunikacyjne z dalszymi częściami miasta al. C. Nadto w badanym okresie wzmożony ruch wynikał z prac związanych z rozbudową i wykańczaniem centrum handlowego. Zakwestionowała jednorazowość badania natężenia ruchu. Powołała się na okoliczności związane z kwestionowaną przez nią przebudową skrzyżowania przy ul. B. W piśmie z dnia 26 marca 2010r. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wyjaśnił, iż nie dysponuje zwrotnym poświadczeniem odbioru przez skarżącą postanowienia z [...], nie otrzymał także zwrotu tego postanowienia. Z uwagi na upływ czasu nie ma możliwości uzyskania od Poczty Polskiej potwierdzenia jego doręczenia stronie. W 2010r. nie doręczano tego postanowienia stronie i nie dysponuje dowodem doręczenia z dnia 10 marca 2010r. Wyjaśnił także, iż nie posiada pomiaru natężenia ruchu na ul. A z rejonie ul. B z 2010r. Niemniej jednak np. z pomiarów prowadzonych na innych ulicach w obrębie m. Ł. można stwierdzić stały wzrost ruchu kołowego o około 5 % w skali roku. K. S. – L. wyjaśniła w piśmie z dnia 17 maja 2010r., że zażalenie na postanowienie z dnia [...] nadała za pośrednictwem poczty w dniu 18 marca 2010r. Zakwestionowała okoliczność doręczenia jej tego postanowienia w sposób określony w k.p.a. przed dniem 11 marca 2010r., kiedy to doręczono jej kserokopię tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO uznało za wystarczające oświadczenia samej skarżącej co do kwestii doręczenia jej postanowienia organu pierwszej instancji przyznając, że doręczone jej ono zostało w dniu 11 marca 2010r., zatem zażalenie z dnia 17 marca 2010r., nadane w dniu 18 marca w polskiej placówce pocztowej, zostało wniesione w terminie. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]. Za miarodajny przy tym uznało pomiar natężenia ruchu stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, wskazując iż przekroczył on kilkakrotnie wartość przewidzianą przez § 78 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. SKO uznało również, iż upływ obecnie 4 – letniego okresu zdaje się wskazywana stałą tendencję wzrostu ruchu kołowego, a obecnie dokonane pomiary wskazywałyby jeszcze większe wartości. W skardze na powyższą decyzje K. S. – L. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu kwestii ważności decyzji administracyjnych, w wyniku których doszło do przebudowy skrzyżowania i ul. A, co w konsekwencji uniemożliwiło zjazd do nieruchomości skarżącej i wymusza konieczność urządzenia nowego zjazdu oraz stanowiska ZDiT w zakresie możliwości wybudowania nowego dojazdu do nieruchomości podczas przebudowy ul. B, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w przedmiocie żądań i zebranych dowodów. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ administracji pominął fakt, ze przebudowa ul. A, budowa skrzyżowania z nowopowstałą ul. B została przeprowadzona w oparciu o nieważne decyzje o pozwoleniu na budowę. W trakcie budowy ul. B prowadząca inwestycję spółka A Sp. z o.o. od tego samego organu uzyskała opinię, iż istniejący zjazd z ul. A zabezpiecza potrzeby nieruchomości i nie zachodzi konieczność budowy innego zjazdu do nieruchomości przy ul. A 102. W skardze tej wskazała, iż decyzją z dnia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę ul. B, natomiast decyzją z dnia [...], organ ten stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę obejmującym modernizacje ul. A. Skarżąca wskazał także, iż obie te decyzje są prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1§ 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a.. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje stwierdzić, ze skarga jest uzasadniona. Wobec braku dowodu pozwalającego na jednoznaczne przyjęcie, że skarżąca otrzymała kwestionowane postanowienie organu I instancji wcześniej, niż 11 marca, można przyjąć za SKO, że odwołanie zostało złożone w terminie Trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Już w postępowaniu przed organem I instancji oparto ustalenia dotyczące natężenia ruchu na ulicy A na badaniach wykonanych ponad pół roku przed wydaniem decyzji. Ponadto było to badanie jednorazowe. Już z tych względów trafny jest zarzut, że nieaktualne badania są podstawą istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Trafnie też skarżąca zarzuca, że było to badanie jednokrotne, zatem nie odzwierciedlające zróżnicowania natężenia ruchu np. w ciągu doby, wykonane ponadto w czasie, gdy natężenie ruchu nie było typowe ze względu na pobliskie inwestycje, czy wyłączenia z ruchu sąsiednich ulic. Organ II instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów w sposób wyczerpujący. Nie do zaakceptowania jest też powołanie się na te same badania przez organ odwoławczy, który oceniał stan sprawy ponad trzy lata po wykonaniu wspomnianych badań. A przecież rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ ten przejmuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Nie było przeszkód do zweryfikowania wniosków, które legły u podstaw postanowienia ZDiT z [...] przez przeprowadzenie dowodu z nowych badań. Podnoszona przez skarżąca w zażaleniu i skardze kwestia uznania przez ten sam organ w postępowaniu toczącym się w związku z przebudową skrzyżowania ul. B i A istniejącego dla jej nieruchomości zjazdu za wystarczający również wymaga wyjaśnienia, a przynajmniej właściwego udokumentowania w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika tymczasem, iż planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie budynku handlowo – usługowego, a więc co do zasady charakter istniejącej zabudowy nie ulegnie zmianie. SKO w ogóle nie odniosło się do tej kwestii, jak również do zarzutu, iż decyzje poprzedzające budowę skrzyżowania A/B zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyjaśnienia w takiej sytuacji wymaga aktualny stan prawny organizacji ruchu w tym rejonie. Przechodząc natomiast do innych uchybień to stwierdzić należy, iż istotnie naruszono art. 10 § 1 k.p.a., trudno także przejść do porządku nad tym, ze skarżąca jest jedynym uczestnikiem tego postępowania. W/w braki a także nasuwające się w związku z tym wątpliwości nie pozwalają na dokonanie oceny zgodności zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym. Z uwagi na powyższe, na podstawie art., 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie poprzedzające je postanowienie organu i instancji, rozstrzygając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a.. Jednocześnie wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wyżej rozważań. A.D.