II SA/Łd 941/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. K. [...], oznaczonej jako działki Nr ewid. [...] i [...], obręb [...], o powierzchni 4.991 m2, stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym M. L. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu organ napisał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek użytkownika wieczystego ustalono w oparciu o ewidencje gruntów i budynków, że nieruchomość nie jest zabudowana, a jej przeznaczenie jest inne niż mieszkaniowe lub pod garaże albo rolne. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że nieruchomość nie jest objęta zakresem przedmiotowym powołanej ustawy i nie może nastąpić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż decyzja bazuje na niewłaściwych danych. Działki, których dotyczy wniosek są terenem zabudowanym budynkiem kubaturowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i zebrane w sprawie materiały dowodowe wskazując, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zacytowany przepis, jak wskazał organ, wyznacza zakres przedmiotowy oraz podmiotowy zastosowania ustawy wskazując, że określony stan nieruchomości powinien istnieć w dniu wejścia w życie ustawy tj. dnia 13 października 2005 roku. Przekształceniu podlega nie każde prawo użytkowania wieczystego, lecz tylko takie, które jest ustanowione na nieruchomościach, których kategorie określono w art. 1 ust. 1 ustawy. Nieruchomość, której dotyczy wniosek, będąca w użytkowaniu wieczystym odwołującego się, w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku, tj. w dniu 13 października 2005 roku, nie była działka zabudowaną na cele mieszkaniowe lub garażami i również nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Z załączonego do akt sprawy Raportu o działce wynika, że działki mają oznaczenie – użytek faktyczny Bp. Sięgając do regulacji § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) organ wskazał, iż symbolem Bp oznaczone są zurbanizowane tereny niezabudowane. Przenosząc te rozważania na grunt omawianej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powołana klasyfikacja wyraźnie wskazuje, iż zurbanizowane tereny niezabudowane nie stanowią terenów mieszkaniowych. Nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest odwołujący się, w dniu 13 października 2005 roku, nie była zatem nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe lub zabudowaną garażami albo przeznaczoną pod tego rodzaju zabudowę. Odnosząc się do argumentacji strony przedstawionej w odwołaniu organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji, że nieruchomość była zabudowana i jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Wynikający z ustawy wymóg stanowi nie o jakiejkolwiek zabudowie, ale zabudowie mieszkaniowej lub garażami albo przeznaczeniu pod taką zabudowę. Wbrew argumentacji strony załączona do akt decyzja Wojewody [...] i załącznik do tej decyzji – Wykaz budynków i budowli jednoznacznie wskazują że na działkach objętych wnioskiem znajduje się budynek administracyjno – warsztatowy, budynek magazynowy niewykończony, budynek kotłowni, oraz budowle – ogrodzenie z siatki i elementów żelbetowych. Ponadto z treści aktu notarialnego – umowy sprzedaży wynika, iż na gruncie znajdują się budynek murowany i wiata murowana. Wszystkie dokumenty, jak wskazał organ dowodzą, że na gruncie nie ma zabudowań mieszkaniowych, ani garaży. Nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe to jednocześnie nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Wymóg przeznaczenia na cele mieszkaniowe nie odnosi się do nieruchomości zabudowanych i już wykorzystywanych w innych celach. Przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na cel inny niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. W konkluzji organ wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było ogólnikowe i nie wyjaśniało szczegółowo przesłanek rozstrzygnięcia. Jednakże organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe, zapewniając stronie czynny udział w nim oraz rozpoznał sprawę i w wydanym uzasadnieniu przedstawił ustalenia faktyczne i wyjaśnił podstawę prawną. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdził, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym odwołującego się, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku, czyli w dniu 13 października 2005 roku, nie miała charakteru nieruchomości określonych w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawodawca wyraźnie określił wymóg istnienia przesłanek przekształcenia prawa na dzień wejścia w życie ustawy, a wobec tego ich brak nie pozwala na uwzględnienie wniosku o przekształcenie. W skardze do sądu administracyjnego M. L. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że punktem wyjścia w sprawie jest ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest przeznaczona pod zabudowę na cele mieszkaniowe, pod zabudowę garażami, czy nieruchomością rolną. Zdaniem strony, przez nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe należy rozumieć grunt, na którym znajduje się co najmniej jeden lokal mieszkalny. Lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba (lub zespół izb) przeznaczona na stały pobyt ludzi, która wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, Dz. U. z 2000 roku Nr 80, poz. 903 ze zm.). Z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika niezbicie, iż na nieruchomości znajduje się budynek typowo mieszkalny, a nie magazyn, czego dowodem jest decyzja organu I instancji z 2002 roku. Przy ustalaniu natomiast przeznaczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności sięgnąć do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy. Z zapisów tych wynika, że nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową. W zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie można opierać się jedynie na treści decyzji i umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a przede wszystkim przepis art. 1 ust. 1. Zgodnie z treścią tego przepisu, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ustawodawca określił w przywołanym przepisie zakres przedmiotowy i podmiotowy jego zastosowania. Analiza stanu faktycznego sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż skarżący nie spełnia przesłanek umożliwiających zastosowanie tego trybu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy niewątpliwie skarżącemu przysługiwało w dniu wejścia w życie powyższej ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 roku, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nabyli je na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] roku. Przesłanka podmiotowa została spełniona, jednakże w zakresie przesłanki przedmiotowej podzielić należy stanowisko organu administracji, iż przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 13 października 2005 roku zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Z zapisów w akcie notarialnym z dnia [...] roku wynika, że na gruncie znajdują się: budynek murowany i wiata murowana. Natomiast z karty inwentaryzacyjnej działki oraz raportu o działce wynika, że działki mają oznaczenie symbolem "Bp" co odpowiada przeznaczeniu - "zurbanizowane tereny niezabudowane. Nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oznaczane są symbolem "B" – zgodnie rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie definiuje, co należy rozumieć przez zamieszczony w jej art. 1 ust. 1 zwrot "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami", ustalając znaczenie tego zwrotu, odwołać się należy do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Pomocniczo można się odwołać do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, jeżeli zasadniczym lub przeważającym elementem w ocenie charakteru zabudowy jest jej funkcja mieszkaniowa. Omawiana ustawa nie definiuje również pojęcia "garaż" i tutaj pomocniczo odwołać należy się do § 65 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z którym ze względu na podstawową funkcję użytkową budynki dzieli się m.in. na następujące rodzaje: 1) budynki mieszkalne, 2) budynki przemysłowe, 3) budynki transportu i łączności, 4) budynki handlowo – usługowe, 5) zbiorniki, silosy i budynki magazynowe. Natomiast w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 roku w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.) garaże zaliczone zostały do grupy budynków transportu i łączności. Analizując charakter zabudowy znajdującej się na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącego przez pryzmat powyższych przepisów stwierdzić należy, iż niewątpliwie zabudowa znajdująca się na nieruchomości nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej, ani też nie jest zabudową garażową. Nadto z brzmienia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, iż garaż musi być obiektem budowlanym. Przy czym, przez obiekt budowlany, zgodnie z ustawą prawo budowlane, rozumieć należy obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle powyższego, przekształceniu nie może podlegać prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajdują się wiaty czy budynek magazynowy. Niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana w sposób określony w powołanym wcześniej przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W kwestii ustalania przeznaczenia nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie Sąd orzekający podziela wykształcone na tym tle orzecznictwo, iż przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 roku. Wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1676/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX Nr 469391). Jednocześnie jednak w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ustala przeznaczenie nieruchomości na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ale takiej decyzji skarżący nie przedstawił. W tej sytuacji organ administracji uprawniony był do określenia charakteru zabudowań i przeznaczenia nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, wypisu z rejestru gruntów, raportu o budynkach i karty inwentaryzacyjnej nieruchomości. Wszystkie te dokumenty należy zakwalifikować jako dokumenty urzędowe, które mają istotną moc dowodową i stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści, organ administracji jest zobowiązany uznać za udowodnione to co wynika z treści dokumentu urzędowego. Z tych względów stwierdzić należy, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne ustalając charakter zabudowy na nieruchomości zasadnie oparł swoje ustalenia na przywołanych dokumentach urzędowych, wyczerpując tym samym procedurę w zakresie ustalania i wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż o kwalifikacji danego budynku nie świadczy wygląd tego obiektu, a stosowne zapisy w odpowiednich dokumentach urzędowych. Wbrew twierdzeniom skargi, zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności kontestowanej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjny, orzekł jak w sentencji. k.o.