II SA/Łd 941/13

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] organ I instancji przyznał J. G. zasiłek okresowy na maj 2013r. w wysokości 146,50zł z powodu bezrobocia. J. G. nie zgadzając się na wysokość przyznanej pomocy złożył odwołanie zarzucając bezpodstawne, a zarazem bez podania żadnych powodów obniżenia przyznanej kwoty zasiłku z kwoty 269,40zł do kwoty 146,50zł. Mając powyższe na względzie strona wniosła o wyrównanie kwoty zasiłku. Odwołujący dodał, iż jest osobą bezrobotną, bez żadnego dochodu, podkreślił, iż do końca kwietnia otrzymywał zasiłki co miesiąc po 269,40zł. W piśmie z dnia 25 czerwca 2013r. dodatkowo wyjaśnił, iż do jego dochodu nie powinien być wliczony dochód z całego gospodarstwa rolnego, gdyż jest on jedynie współwłaścicielem z żoną, nadto jego część jest poniżej 1ha przeliczeniowego, co wyklucza możliwość wliczenia dochodu z takiej części. Dodał, iż gospodarstwo rolne wydzierżawia co dodatkowo nie pozwala na doliczenie dochodu z gospodarstwa. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przywołując treść przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż jak wynika z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250,00zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823). Organ zaznaczył, iż nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia tego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo jest uprawiane, czy nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi dochód. Kolegium zwróciło uwagę, iż stanowisko to znajduje oparcie w judykaturze i powoduje, iż argument odwołującego w tej kwestii nie może być uwzględniony, bez znaczenia pozostaje fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak wyjaśnienia wymaga zasadność przyjęcia przez organ I instancji do obliczeni dochodu z całości gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność strony i jego żony, w sytuacji orzeczonej rozdzielności majątkowej. Rozdzielność ta potwierdzona została orzeczenie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], w sprawie sygn. akt [...]. Rozdzielność majątkowa – współwłasność w częściach ułamkowych – oznacza zaś, iż prawo własności podzielone jest pomiędzy współwłaścicielami w formie udziałów. Kolegium stwierdziło, iż stronie należało przypisać ½ powierzchni gospodarstwa rolnego, którego jest współwłaścicielem czyli 0,996ha przeliczeniowego, z kolei z karty opodatkowania wynika, że strona jest również podatnikiem podatku rolnego w części 3/32 gruntów o powierzchni 0,1365ha przeliczeniowego, co stanowi 0,0128ha. Strona odziedziczyła tę część po ojcu i jak twierdzi zrzekła się jej w postępowaniu spadkowym na rzecz matki. W celu udokumentowania tej okoliczności wystąpiła do sądu, jednak okoliczność ta nie został wyjaśniona przez organ I instancji co czyni zasadnym postawienie organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a.. J. G. na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi precyzując, iż zgadza się z uchyleniem decyzji organu I instancji ale nie zgadza się z zaliczeniem do dochodu części nieruchomości odziedziczonej po ojcu, gdyż rzekł się jej na rzecz matki. Skarżący wyjaśnił, iż swoją część gospodarstwa wydzierżawił synowi nieodpłatnie i żadnych dochodów z wydzierżawionej części nie osiąga, a jedynie zamieszkuje w stojącym na tej nieruchomości domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania. Organ dodał, iż sprawa spadkowa jest w toku, co potwierdził i skarżący w oświadczeniu złożonym w dniu 8 sierpnia 2013r. w którym jednocześnie wystąpił o naliczenie zasiłku okresowego uwzględniając cześć gospodarstwa w części 3/32 po ojcu. Podkreślił, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony, organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 144,90zł, decyzja ta jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W realiach niniejszego postępowania nie budzi wątpliwości konstatacja organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną jest elementarnym działaniem organu pomocowego mającym zweryfikować tezę o konieczności i rozmiarze przyznania świadczeń w oparciu o przepisy tejże ustawy (art. 8, art. 9 i art. 38 ustawy 12 marca 2004r. o pomocy społecznej Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.). Brak ustaleń w powyższym zakresie zawsze deprecjonuje rozstrzygnięcie organu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał na okoliczności odnoszące się sfery majątkowej skarżącego, które zupełnie umknęły organowi I instancji. Niebudzące wątpliwości ich ustalenie, a następnie dokonanie oceny ich doniosłości, w konfrontacji z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego może dopiero stanowić podstawę do ferowania rozstrzygnięcia, tak co do samej zasadności przyznania pomocy, jak i jej rozmiarów. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i przekazanie temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania – w realiach niniejszej sprawy – uznać wypada za usprawiedliwione. Przemawia za tym elementarny charakter naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, a także rozmiar okoliczności faktycznych podlegających koniecznemu ustaleniu. Zresztą – co ważne- skarżący nie kwestionował samej potrzeby rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie odnosił się do konkretnych (niezweryfikowanych jeszcze wówczas) okoliczności faktycznych, które jego zdaniem nie powinny stanowić elementu składającego się na jego dochód. Oczywiście okoliczności tych na obecnym etapie postępowania, a więc przy kontrolowaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, sąd administracyjny nie jest władny ocenić. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie tych okoliczności i ich ocena w ostatecznej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy może stanowić podstawę do weryfikację przez sad ustaleń organów administracji. Tym samym aktualnie ocena ta byłaby przedwczesna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. A. P.