II SA/Łd 942/14

Dnia 16 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w części dotyczącej wykonanego utwardzenia terenu działki nr ew. gr. 117/23 (obecnie nr 117/58) i działki 117/20 (obecnie 117/57) w miejscowości L. gm. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na skutek złożonego przez M. O. wniosku z dnia 29 grudnia 2008r. o zbadanie legalności m.in. utwardzenia terenu przez B. D., przedstawiciele organu I instancji w toku oględzin miejsca w dniu 23 stycznia 2009r ustalili, że teren wskazanej nieruchomości został utwardzony. Niniejsze roboty budowlane wykonane zostały w drugiej połowie 2008r. przez B. D. Inwestor nie posiadał dokumentów świadczących o legalnym wykonaniu robót. B. D. złożył ocenę techniczną wykonanych robót, stosownie do wezwania PINB. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie utwardzenia terenu. Rozpoznając odwołanie uczestnika postępowania M. O. i zawarte w nim zarzuty organ II wskazał, że ocena materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, że zakres wykonanych przez B. D. robót budowlanych nie polegał wyłącznie na utwardzeniu gruntu działki. Organ stopnia powiatowego wbrew swoim ustaleniom nie ocenił prawidłowo faktu, że przedmiotowe roboty zostały wykonane między innymi dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Okoliczność niniejszą potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona zarówno w toku oględzin z dnia 23 stycznia 2009r. jak i wykonana w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Skoro z przywołanej powyżej dokumentacji zdjęciowej wynika, że część utwardzonego terenu wykorzystywana jest jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych (w liczbie większej niż 10 stanowisk), to zdaniem organu II instancji uznać należało, że realizacja takiej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast jego brak winno skutkować uruchomieniem wobec tak wykonanych robót trybu postępowania przewidzianego przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uznał, że PINB w Ł. naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., gdyż winien był rozdzielić niniejsze postępowanie na dwa odrębne, tj. dotyczące realizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych (parking) oraz dotyczące wykonanego utwardzenia na działce nr ewid. 117/19. Ponadto organ stopnia powiatowego powinien był ustalić stan przebiegu granic, aby nie było żadnych wątpliwości, na terenie których nieruchomości doszło do wykonania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa. Zasadnym było również sporządzenie szkicu sytuacyjnego obrazującego wykonane roboty budowlane - odrębnie dla każdego z prowadzonych postępowań. Organ odwoławczy stwierdził również, że w aktach winny znajdować się oryginały dokumentów, bądź ich kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, gdyż tylko takie dokumenty mogą stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył B. D., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie wykazał, by spełniona została konieczna przesłanka uchylenia decyzji, a więc naruszenie przepisów postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zacytował jedynie treść przepisów postępowania, nie dokonał jednak w żadnym stopniu subsumpcji pod nie konkretnych rzekomych uchybień organu I instancji. Ponadto skarżący podniósł, że został utwardzony jedynie dla wjazdu do firmy a nie w celu utworzenia miejsc postojowych dla aut. Ponadto na tym wjeździe na pewno nie mieści się tam 10 samochodów. Nawet dokumentacja zdjęciowa ukazuje 8, a nie 10 samochodów. Samo uwidocznienie na zdjęciu samochodów, które zatrzymały się na tym terenie nie oznacza jeszcze, że w tym celu –urządzenia miejsc postojowych - teren był utwardzony. Zdaniem skarżącego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny niniejszej sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budził bowiem żadnych wątpliwości. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 16 stycznie 2015r. skarżący oświadczył, że rzeczywiście część utwardzenia obejmuje działkę M. O., ale zgodził się on na zamianę działki, formalnie skarżący nie jest jednak jeszcze jej właścicielem. Wyjaśnił też, że wykonał utwardzenie wjazdu, gdyż samochody miały trudności z wjeżdżaniem na teren nieruchomości oraz że zmuszony był wyrównać teren przed utwardzeniem wobec znaczących nierówności gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie: "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga nie jest uzasadniona. Zarzut naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie nie jest trafny. Stosownie do powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, choć nie wszystkie argumenty organu odwoławczego sąd podziela. Zarzucając PINB w Ł. niewyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących rodzaju i celu wykonanych robót organ odwoławczy stan faktyczny wyjaśnił nie dość wnikliwie. Za przedwczesny należy bowiem uznać wniosek o urządzeniu przez skarżącego miejsc postojowych na co najmniej 10 samochodów. Oparcie tej tezy jedynie na zawartości dwóch fotografii jest wysoce niewystarczające. Tym bardziej, że wątpliwości budzi chociażby to, czy wszystkie uwidocznione na zdjęciach samochody stoją na terenie utwardzonym. Organy nie pokusiły się przy tym o ustalenie, jak duża powierzchnia jest utwardzona, jaką liczbę miejsc postojowych może ona pomieścić, zaniechał odebrania wyjaśnień od skarżącego. Nie przesądzając charakteru wykonanych prac stwierdzić należy, że wniosek organu odwoławczego o wykonaniu parkingu na co najmniej 10 samochodów a tym samym zalecenia z tego wniosku wypływające są przedwczesne. Pomimo to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu postępowania było w pełni zasadne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wskazał bowiem nawet, w jakim trybie prowadził postępowanie. Tymczasem w każdym przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ winien zdecydować, w jakim trybie wszczyna i prowadzi postępowanie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przewiduje odrębne tryby sanowania samowoli budowlanej – w art. 28, 49, 50 i51 - w zależności od zakwalifikowania spornych robót do wymagających pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 49b ust. 1 odnosi się do budowy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź budowanego pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei w art. 50 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego prawodawca określa cechy robót budowlanych, w odniesieniu do których organ orzeka o wstrzymaniu. Art. 51 tej ustawy przewiduje konsekwencje zastosowania wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50, jak również nakazuje stosowanie przyjętych w nim rozwiązań do robót już wykonanych (ust.7). Każdy z tych trybów może wymagać nieco odmiennych ustaleń, różne mogą być skutki procedowania. Dlatego tak istotne jest wskazanie w jakim trybie organ prowadził postępowanie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla prawidłowego rozstzrygnięcia nie wystarczy niesporne ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób samowolny. Sam fakt wykonania utwardzenia terenu w zgodzie ze sztuką budowlaną nie stanowił jeszcze przesłanki umorzenia postępowania, należało ocenić zgodność robót z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, jak zakwalifikował sporne roboty budowlane. W istocie też nie ustalono w sposób wyczerpujący, jaki rodzaj robót budowlanych został zrealizowany. Nie ulega wątpliwości, że inwestor bez jakiegokolwiek zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na budowę utwardził teren dwóch działek, w tym część działki nie będącej jego własnością. Poza sporem jest, że skarżący nie dysponował na cele budowlane działką należącą do M. O. Mogło to mieć znaczenie dla sprawy, w zależności od przyjętego trybu procedowania, w sytuacji np. gdy organ nadzoru budowlanego prowadziłby postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Istnieje prawdopodobieństwo, że ta okoliczność przestanie być istotną, ale dopiero po sfinalizowaniu umowy zamiany nieruchomości, o której skarżący informował na rozprawie. Zdjęcia załączone w toku postępowania odwoławczego budzą poważną wątpliwość, czy wykonane roboty były jedynie utwardzeniem wjazdu na nieruchomość, jak twierdzi skarżący, czy - jak twierdzi organ odwoławczy i uczestnik postępowania – świadczą o wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów. Wydaje się, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii mogłoby mieć m.in. ustalenie, czy utwardzenie szerokością pokrywa się z szerokością bramy wjazdowej na nieruchomość, czy też znacząco tę wielkość przekracza, co sugerowałoby, że nie jest to tylko utwardzenie terenu. W tym celu celowym byłoby sporządzenie szkicu sytuacyjnego, na co trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy. Należy też zwrócić uwagę, że PINB nie wyjaśnił, czy skarżący jedynie utwardził istniejący wcześniej legalnie wjazd na nieruchomość, czy też wykonał nowy wjazd. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych ma charakter robót budowlanych, na które nie wymaga się pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy zarówno na utwardzenie terenu, jak i wykonanie parkingu na max. 10 samochodów wymagane jest uprzednie zgłoszenie do organu administracji architektonicznobudowlanej, przyjęte bez sprzeciwu w ustawowym terminie. W takim przypadku postępowanie legalizacyjne winno się toczyć w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Gdyby jednak organ ustalił, ze w niniejszej sprawie doszło do wykonania parkingu wymagającego pozwolenia na budowę, należało wdrożyć postępowanie w rybie art. 48 ust.2 PB. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z tego wniosek, że utworzenie miejsc postojowych, czy też potocznie mówiąc parkingu należy do robót budowlanych, na realizację których nie wymaga się uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że liczba miejsc postojowych przekroczy 10. Jeżeli zaś organ przyjmie, że inwestor tylko utwardził teren, a nie wybudował parkingu, to oznacza, że tryb sanowania tych prac powinien przebiegać w sposób przewidziany w art. 51 ustawy. Każdy z wymienionych trybów naprawczych został uregulowany w sposób wyczerpujący we wskazanych wyżej przepisach. Istotne jest to, że każdy z nich może wymagać nieco innych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, przewiduje też różne konsekwencje samowoli budowlanej. W każdym z tych trybów nieco inny jest skutek bezspornego faktu bezprawnego wykonania robót na cudzym gruncie. Należy przy tym pamiętać o konieczności wyjaśnienia, czy doszło do przewłaszczenia działki należącej do M. O. Reasumując, ocena poddanego kontroli sądu w niniejszej sprawie postępowania wskazuje, że postępowanie organu I instancji nie spełniło powyższych wymogów, bowiem elementarne kwestie samowoli budowlanej nie zostały wyczerpująco wyjaśnione. Stąd zarzut naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. uznać należy za trafny, choć z przyczyn wskazanych wyżej nie do końca właściwie uzasadniony. Organ odwoławczy zobowiązany jest do uzupełnienia materiału dowodowego, ale nie do prowadzenia postępowania w całości. Należy przy tym pamiętać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji jest związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim będą one adekwatne do ponownie dokonanych ustaleń faktycznych. Reasumując, decyzja organu II instancji odpowiada prawu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako pozbawioną podstaw. m.m.