II SA/Łd 942/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi U. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 września 2022 r. nr SKO.4150.377.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał II SA/Łd 942/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania U. Ł. (dalej: strona skarżąca, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 lipca 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Łodzi przy [...], utrzymało decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy P., na działce nr [...], w obrębie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł U. Ł. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powołując się na art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.) wskazało, ze celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wyjaśniono, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn.zm.). Mając na uwadze powyższe wskazano, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z dyspozycją art. 61 ust.5a ustawy, czyli w wielkości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem (3x 21,2m=63,6m 64m). Organ wyjaśnił, że ustalenie, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym nie przesądza jednak definitywnie kwestii, że spełnia ona pozostałe wymogi żart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej także od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ powołując się na sporządzoną analizę urbanistyczną stwierdził, że podczas postępowania przed organem I instancji ustalono: – linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako nieprzekraczalną, w linii północnej granicy działki nr [...], stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], – wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji działki nr [...] - ustalono w wielkościach od 0,34 do 0,44, – szerokość elewacji ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 11m do 13,5m, – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono dla planowanej zabudowy w przedziale od 9m do 16,5m, – geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono - dach jedno lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, wysokości kalenicy głównej do 16,5m i kierunku gzymsów/attyk prostopadłych lub równoległych w stosunku do wschodniej/zachodniej granicy działki nr [...]. Kolegium oceniło, iż analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalone wymagania znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu - w oparciu o wnioski płynące z analizy wspomnianego stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji - warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe – w ocenie organu - pozwala na stwierdzenie, iż planowana inwestycja zachowuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej, co w konsekwencji przesądza, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6, mianowicie: teren inwestycji przez projektowany zjazd posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenia terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanej inwestycji, teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy ) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja nie znajdzie się na obszarze, o którym mowa w treści art.61 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zdaniem organu taka sytuacja stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Dla powyższej oceny nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Zdaniem organu, skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o fizycznym miejscu zrealizowania inwestycji na obszarze objętym wnioskiem i nie jest podstawą realizacji budowy, to co najmniej za przedwczesne uznać należy zarzuty, dotyczące wycinki drzew do jakiej w ocenie odwołującej się strony, dojdzie w wyniku realizacji inwestycji. W ocenie organu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza też zarzutów odwołania, dotyczących negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W toku postępowania uzyskano bowiem opinie wyspecjalizowanych organów, z których nie wynika, aby na terenie inwestycji występowały formy przyrody czy gatunki zwierząt podlegające ochronie. Organ I instancji zwrócił się w tym zakresie do Wydziałów: Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Łodzi. W odniesieniu do zarzutów, dotyczących negatywnego odziaływania planowanej inwestycji na środowisko i związanej z tym potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazano na treść art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j Dz.U. z 2022r. poz. 1029 z późn.zm.) oraz § 3 pkt 55 § 3 pkt 58 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019 poz. 1839 z późn.zm.) i wyjaśniono, że powierzchnia podlegająca przekształceniu to w przypadku planowanej inwestycji 2500 m 2 (przy powierzchni całej działki 2699m2), co nie kwalifikuje planowanej inwestycji do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za nieuzasadnione uznano również zarzuty, dotyczące bezpieczeństwa przyszłych mieszkańców planowanego budynku, które zdaniem odwołującej się strony może zostać zagrożone wobec konieczności przechodzenia przez tory tramwajowe. Oceniono, że wszelkie zarzuty, dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji takie jak omówione wyżej czy inne, jak zwiększenie natężenia ruchu, utrudnienia komunikacyjne czy zaburzenie kameralności zajęć dydaktycznych prowadzonych w sąsiednim budynku U. Ł., jako związane w istocie już z samą realizacją inwestycji, pozostają poza właściwością organu ustalającego warunki zabudowy. Reasumując, stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W ocenie Kolegium organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zarówno co prawidłowego zastosowania przepisów, prowadzenia postępowania, ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienia decyzji Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2022 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: – art, 7, art. 77 § 1, art. 80 i 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 . poz. 735 z późn. zm. –dalej k.p.a.), - poprzez zaniechanie oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na korzyść skarżącego, a w konsekwencji naruszenie słusznego interesu skarżącego, jak również naruszenie zasady praworządności, w tym przede wszystkim nieustalenie przez organ I i II instancji czy i w jaki sposób inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko; – art. 8, art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co spowodowało niedostateczne zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne rozpoznanie sprawy przez organ I i II instancji, w tym w szczególności brak analizy rzeczywistej zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej należącej do skarżącego; – art. 10 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu poprzez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie poprzez zaniechanie poinformowania strony o wyznaczeniu terminu na ostateczne wypowiedzenie się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z przepisami odrębnymi a w szczególności poprzez: • brak żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy Inwestor winien ją uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, • naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 (Dz. U. z 2022 poz. 1225) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku sytuowanego w odległości mniejszej niż wymagana od granicy działki, • naruszenie § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 (Dz. U. z 2022 poz. 1225) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości od innych obiektów, która umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń; Z uwagi na powyższe wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz decyzji poprzedzającej wydanej przez organ I instancji w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Wniesiono o dopuszczenie dowodu ze szkiców sytuacyjnych oraz wydruku z mapy załączonych do niniejszej skargi - na okoliczność wykazania rzeczywistej odległości budynku, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, od budynku posadowionego na działce skarżącego, w tym w szczególności na okoliczność istnienia nawisu na budynku Wydziału Filologicznego U. Ł. wychodzącego istotnie ponad obrys tego budynku w parterze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd – w związku z oświadczeniem uczestniczki postępowania o braku o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej- orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję z dnia 11 lipca 2022 r. Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy P., na działce nr [...], w obrębie [...]. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 z późn.zm.). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej wydania jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej. Należy także dodać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, nie powoduje żadnych skutków materialnych ani też nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (art. 63 ust. 2 powyższej ustawy), lecz służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu przewidzianych prawem wymagań. Określenie konkretnych parametrów planowanej zabudowy następuje natomiast dopiero w kolejnej fazie procesu budowlanego, tj. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W tym miejscu godzi się podnieść, że po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia wymogów wskazanych w tym unormowaniu tj: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.o.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku w sprawie IV SA/Po 926/11). W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z dyspozycją art.61 ust.5a ustawy, czyli w wielkości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem (3x21,2m=63,6m 64m). Granice obszaru analizowanego zostały wskazane na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do akt administracyjnych sprawy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli takiej jak planowana. Linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako nieprzekraczalną, w linii północnej granicy działki nr [...], stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie natomiast do ust.2, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z treści ust.3 wynika, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ust.4 dopuszcza natomiast inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust.5a u.p.z.p. Rację ma zatem organ stwierdzając, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona zatem została w oparciu o zasadę z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei, w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który ustalony został na poziomie 0,34 do 044 wskazać należy, że zasadnie w zaskarżonej decyzji podnosi się, że co do zasady, stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże ust.2 tego przepisu, dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji waha się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,11 do 0,74, średnio 0,42. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji odpowiadają, minimalna - najniższej wielkości wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z obszaru analizy (przy ul.[...]), maksymalna natomiast, wielkości wskaźnika zabudowy wielorodzinnej na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Powyższe ustalenie nie narusza w ocenie Sądu dyspozycji § 5 ust.2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Szerokość elewacji ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 11 m do 13,5 m. Szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 11 m do 72m, średnio 26,5m. Dla planowanej inwestycji parametr powyższy wyznaczono, zdaniem Sądu, prawidłowo. § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (na zasadzie wyjątku od określonej w ust. 1 zasady wyznaczania tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%). Ustalone wielkości mieszczą się bowiem w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizy, przy czym minimalna odpowiada minimalnej z obszaru, maksymalna natomiast wnioskowanej, znacznie przy tym niższej niż średnia wielkość tego parametru z obszaru analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono w przedziale od 9m do 16,5m. Należy, w ślad za organami, podkreślić, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, 6 wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Zgodnie natomiast z ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy sporządzanej na potrzeby inwestycji wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynosi od 3,6m do 31m,średnio 11,8m. Ustalone dla planowanej inwestycji wymagania w tym zakresie, choć odpowiadają wnioskowanym przez inwestora, mieszczą się w przedziale wielkości charakterystycznych dla zabudowy z obszaru analizy, nie naruszając tym samym przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalona geometria dachu spełnia wymagania § 8 rozporządzenia, ponieważ z analizy, że w obszarze analizowanym przeważają dachy o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, a wysokość kalenic zawiera się w przedziale od 4,2m do 31,7m. Stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia, geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Wyniki analizy w obszarze analizowanym przeważają dachy o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, a wysokość kalenic zawiera się w przedziale od 4,2m do 31,7m Oceniając powyższe ustalenia, także w świetle zarzutów skargi, wskazać należy, że w ocenie Sądu są one ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej. Ustalenie wskazanych parametrów zabudowy na poziomie odbiegających od średnich wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy. Sąd nie dopatruje się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Tym samym organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego oraz dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób określony w decyzji, optymalnie pozwalający na określenie wymagań dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanym, w szczególności w zakresie jego gabarytów i parametrów. W sprawie spełnione zostały pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i zjazdy, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest wreszcie zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy. Nie zasługują na akceptację zarzuty dotyczące naruszania prawa materialnego tj. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku § 12 i § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) ponieważ nie mają one zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Z powyższego względu, zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu ze szkiców sytuacyjnych oraz wydruku z mapy - na okoliczność wykazania rzeczywistej odległości budynku, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, od budynku posadowionego na działce skarżącego, w tym w szczególności na okoliczność istnienia nawisu na budynku Wydziału Filologicznego U. Ł. wychodzącego istotnie ponad obrys tego budynku w parterze – nie zasługiwał na uwzględnienie. Analizując zarzuty skargi należy jeszcze raz podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, który nie uprawnia jeszcze inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, określenie w decyzji o warunkach zabudowy innych kwestii niż wynikające z rozporządzenia parametry zabudowy, tj. odległość planowanego budynku od granic działki sąsiedniej i kwestii związanych z naświetleniem pomieszczeń w których przebywają ludzie byłoby niezgodne z prawem, jako pozbawione podstawy prawnej. Określenie szczegółowych warunków technicznych realizacji inwestycji może być wyłącznie przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w ramach którego w szczególności organ architektoniczno – budowlany również w zakresie okoliczności, które w skardze podnosi skarżący. Chybiony jest również argument o konieczności przeprowadzenia przez inwestora oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022, poz. 1029 ze zm.) stanowi, iż przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Katalog tych przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019 poz. 1839 z późn.zm.). Zgodnie z treścią § 3 pkt 55 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, - 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, -2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Stosownie do brzmienia § 3 pkt 58 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. A. Przy czym zgodnie z definicjami zawartymi w§ 1 ust.2 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez powierzchnię użytkową należy rozumieć sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu poziomego obiektu budowlanego, natomiast powierzchnię zabudowy, powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Zgodzić się zatem należy z tezą organów, że powierzchnia podlegająca przekształceniu to w przypadku planowanej inwestycji 2500m2 (przy powierzchni całej działki 2699m2), co nie kwalifikuje planowanej inwestycji do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnośnie twierdzeń skargi zgodnie z którymi teren inwestycyjny posiada liczne nasadzenia, które wspólnie z zielenią działek sąsiednich tworzą dom i chronienie dla żyjących tam zwierząt trzeba zauważyć, ze w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 9 maja 2022 r, w którym Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa przy Urzędzie miasta Łodzi, w związku z pismem z dnia 6 maja 2022 r. dotyczącym postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewid, [...] w obrębie [...], Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa informuje, że w granicy terenu objętego wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916), ani działki te nie wchodzą w skład takich form. Również argument nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji wzrostu parametru natężenia ruchu drogowego nie może odnieść zamierzonego, przez autora skargi, skutku w ramach sądowej kontroli decyzji o warunkach zabudowy. Nadto ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 8 lipca 2022 r. wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania Rozwoju Gospodarczego UMŁ, w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] polegającej na budowie budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi, po analizie przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarządu Dróg i Transportu informuje, iż pozytywnie opiniuje zaproponowaną w ww. projekcie obsługę komunikacyjną, przez projektowany zjazd z ul. [...], zlokalizowany przy zachodniej granicy dz. nr [...] w obrębie [...], pod warunkiem dokonania przebudowy układu drogowego w następującym zakresie: inwestor inwestycji niedrogowej zobowiązany jest przebudować na koszt własny i własnym staraniem perony przystankowe, w sposób zapewniający bezpieczeństwo przejazdu i przejścia przez torowisko i jezdnię, zgodnie z dokumentacją projektową uzgodnioną pismem z dnia 28.06.2022 r. znak na mocy porozumienia oraz umowy zawartych przez Inwestora z zarządcą drogi ul. [...]. Odnośnie zarzutów koncentrujących się wokół naruszenia zasad postępowania Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 75 art. 77 § 1, art. 77 § 2 art. 80, art. 81a k.p.a. W motywach decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego w postaci naruszenia zasady czynnego zasady udziały strony skarżącej w postępowania (w tym o braku poinformowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji organu instancji) - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na marginesie zauważyć można, że z akt sprawy wynika, że w trakcie postepowania administracyjnego strona skarżąca brała aktywny w nim udział, odpowiadała na zawiadomienia, składała środki odwoławcze i inne pisma procesowe. Nie trafne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dj