II SA/Łd 943/01

Dnia 5 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: del. Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie : WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant: Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. i W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nakazał A.G. i W.G. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego o długości 13,19 m i szerokościach 4,50 m oraz 5,65m, usytuowanego na działce nr ewid. gruntów 369, położonej w S. przy ul. A 4, przy granicy działek nr ewid. gruntów 365, 368 i 370. W jej uzasadnieniu stwierdził, że na wniosek T.P. zamieszkałego w S. przy ul. A 2 zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego, usytuowanego na sąsiedniej działce nr ewid. gruntów 369, stanowiącej współwłasność A.G. i W.G. Przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, a w dniu 5 stycznia 2001 r. dokonano oględzin wyżej wymienionego budynku. W ich wyniku ustalono, że A.G. i W.G. po otrzymaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego wydanego przez Naczelnika Gminy S. z dnia [...], rozpoczęli na przedmiotowej działce budowę budynku mieszkalnego. Podczas tych prac wykonali jednocześnie fundamenty budynku gospodarczego oraz drewnianą konstrukcję szopy obitej deskami. Oświadczyli oni, że miało to miejsce w okresie między rokiem 1984 a 1987 i stan ten trwał do kwietnia 1998r. Z załączonych dokumentów do w/w pozwolenia wynika, iż budynek ten miał być budynkiem murowanym. W miesiącu kwietniu 1998r. inwestorzy dokonali najpierw rozbiórki konstrukcji drewnianej, a następnie przystąpili do robót murarskich obejmujących obecnie istniejący stan faktyczny, pokazany na materiale fotograficznym, stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 5 stycznia 2001r. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że budowa obecnie istniejącego budynku gospodarczego została rozpoczęta pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ). Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, organ stwierdził, iż stanowi on samowolę budowlaną, gdyż inwestorzy przystępując do jego realizacji nie posiadali stosownego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 cyt. wyżej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Z kolei art. 29 i 30 stanowi katalog zamknięty (wyczerpujący) robót budowlanych i obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz tych, które pomimo tego zwolnienia wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z powyższym, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestorzy, chcąc rozpocząć realizację nowego murowanego budynku gospodarczego w miejsce istniejącej wcześniej szopy drewnianej, winni byli uzyskać pozwolenie na jego budowę. Organ nie podzielił także stanowiska A.G. i W.G., iż obiekt ten mógł być realizowany w oparciu o projekt budowlany i pozwolenie na budowę z dnia [...] wydane przez Naczelnika Gminy S., ponieważ w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), pozwolenie to z mocy prawa utraciło swą ważność. W tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994r., dlatego też orzeczono, jak wyżej. W dniu 5 marca 2001r. A.G. i W.G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że art. 48 ustawy - Prawo budowlane w ich sprawie nie ma zastosowania, a do realizacji obiektu przystąpiono zgodnie z pozwoleniem na budowę. W okresie budowy budynku mieszkalnego rozpoczęty obiekt gospodarczy spełniał zadanie zaplecza jego budowy, natomiast jego wykończenie nastąpiło po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. W związku z tym zarzutem powołali się na wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 26 listopada 1998r. przez Urząd Miasta S. Wydział Nadzoru Architektoniczno - Budowlanego. Dodatkowo podnieśli, że od 1999r. dokonują opłat z tytułu użytkowania obiektu gospodarczego, a realizacja robót nastąpiła zgodnie z art. 28 oraz 33 ustawy – Prawo budowlane i w obecnej sytuacji mogą mieć zastosowanie tylko postanowienia zawarte w art. 61 oraz 62 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ustawy – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu powołał się na okoliczność, iż w dniu 26 listopada 1998r. Urząd Miasta S. dokonał oględzin obiektów budowlanych na nieruchomości położonej w S. przy ul. A 4 i stwierdził, że na jej terenie A.G. i W.G. w lecie 1998r. wybudowali murowany budynek gospodarczy według poprawionej na czerwono dokumentacji technicznej (zwiększone wymiary zewnętrzne obiektu), załącznika do pozwolenia na budowę z dnia [...], lecz bez decyzji właściwego organu zatwierdzającego przedmiotowe zmiany. Podniósł ponadto, że inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego nie dopełniwszy obowiązku uzyskania na to pozwolenia, czym naruszył art. 28 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz.U. 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce obiektu, gdy stwierdzi, że powstał on bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, bowiem art. 28 ustawy - Prawo budowlane mówi, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Nie ma przy tym możliwości wzięcia pod uwagę innych okoliczności, czy też tzw. względów społecznych. Podkreślono ponadto, że z powodu przerwy w robotach budowlanych na przedmiotowej budowie, dłuższej niż dwa lata, pozwolenie na budowę straciło ważność z mocy prawa ( art. 32 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, Dz. U. Nr 38, poz. 229 ). Nie może więc być mowy o odstępstwie od wydanego pozwolenia na budowę, bowiem decyzja ta utraciła swoją ważność. W skardze z dnia 9 maja 2001r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.G. i W.G. domagali się uchylenia bądź ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucili jej naruszenie art. 2, 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, 77 § 1, 10, 89 oraz 107 § 1 k. p. a., art. 32 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ), art. 36 a, 37 § 1, 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W obszernym uzasadnieniu wskazali między innymi, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyjął za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 48 ustawy - Prawo Budowlane, nie precyzując w oparciu o którą ustawę wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec czego, z uwagi na treść art. 107 § 1 k. p. a. decyzja ta powinna zostać uchylona bądź też Sąd powinien stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 k. p. a. Podnieśli oni ponadto, iż art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku jest niezgodny z Konstytucją, gdyż przepis ten narusza zasadę równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Organy administracji budowlanej nie wyjaśniły w dostateczny sposób wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie opierając się na niekompletnym i cząstkowym materiale dowodowym. Skarżący zakwestionowali także utratę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] z uwagi na to, że ich zdaniem, nie zachodzą w tym przypadku zarówno przesłanki przewidziane w art. 32 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., jak również w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Podnieśli, że organy administracji budowlanej bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przyjęły, iż w sprawie niniejszej budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata i z tej przyczyny wznowienie budowy mogło nastąpić jedynie po wydaniu nowej decyzji. Zaprzeczyli także temu, że budowa na ich nieruchomości została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Na potwierdzenie tej okoliczności dołączyli oni do skargi faktury i rachunki z zakupów materiałów budowlanych ( k. 12 – 77). Skarżący zarzucili również brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego na okoliczność wydania deklaratoryjnej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. Naczelnika Gminy w S. oraz brak ustaleń co do tego, czy stwierdzone przez nadzór budowlany uchybienia mają charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia, czy też nieistotnego. Powołali się także na przeprowadzenie w dniu 26 listopada 1998r. przez Urząd Miasta S. wizji lokalnej w sprawie budowy budynku gospodarczego na ich działce i pismo Urzędu Miasta S. z dnia [...] mające świadczyć o tym, że nie stwierdzono żadnych uchybień w zakresie realizacji tejże inwestycji. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 czerwca 2001 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo, zakwestionował konieczność wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę podnosząc, że wygaśnięcie takie następuje z mocy prawa i warunki wygaśnięcia są podane w samej decyzji, zaś ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje takiego obowiązku. Podniósł także, iż budowa budynku mieszkalnego zakończona została oddaniem go do użytkowania w 1987r., co wobec ustaleń organu I instancji w oparciu o oświadczenia inwestorów, że szopa drewniana powstała w latach 1984 – 1987, dowodzi, że w latach 1987 – 1998 nie prowadzone były roboty budowlane. Pozwolenie na budowę wygasło zatem z chwilą oddania budynku mieszkalnego do użytkowania w 1987r., a powiększenie zarówno kubatury, jak i powierzchni o 50 % trudno uznać za nieistotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Z tych powodów, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zastosowanie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. było uzasadnione. Odnośnie załączonych do skargi przez skarżących dowodów zakupów materiałów budowlanych dokonywanych w latach 1983 – 1999, strona przeciwna podniosła, że dokumenty te nie były wprawdzie znane organowi przy rozpatrywaniu sprawy, lecz nie mają one żadnego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie oraz zasugerowała, że W.G. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i jako przedsiębiorca nabywa materiały budowlane związane z jej prowadzeniem. Dokumentów tych nie można, zdaniem organu, uznać za potwierdzające fakt prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul A 4 w S., a ich przedstawienie ma na celu wprowadzenie w błąd zarówno administracji, jak i Sądu. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie wskazania w osnowie decyzji przy powołaniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane daty wydania tej ustawy, wskazał, że w dalszej jej części podał, iż chodzi tu o ustawę z dnia 7 lipca 1994r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że podniesione przez skarżących zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, dlatego też skarga została oddalona. Zgodzić się jedynie należy z tym, iż uchybieniem ze strony organu odwoławczego było nie wskazanie w osnowie decyzji daty ustawy – Prawo budowlane, z powołaniem się jedynie na numer Dziennika Ustaw wraz z pozycją, pod którą ustawa została zamieszczona, bez podania roku. Jednakże stosownie do treści art. 107 § 1 kpa decyzja składa się zarówno z tzw. osnowy (sentencji), jak i uzasadnienia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje już w sposób prawidłowy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uchybienie, o którym mowa wyżej, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie może skutkować uchyleniem decyzji. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalone zostały wszystkie okoliczności niezbędne do podjęcia decyzji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] udzielono W. i A.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu W-03 oraz murowanego budynku gospodarczego o pow. 35m2. Inwestorzy zrealizowali powyższe budowy w latach 1984-1987, przy czym budynek gospodarczy powstał na fundamentach, ale konstrukcji drewnianej, a więc odbiegał od udzielonego pozwolenia na budowę. Taki stan trwał nieprzerwanie od 1987r. do kwietnia 1998r., kiedy inwestorzy dokonali rozbiórki konstrukcji drewnianej budynku gospodarczego i przystąpili do robót budowlanych, realizując obiekt o parametrach wskazanych w decyzji organu I instancji. Nie uzyskali przy tym pozwolenia na budowę wymaganego art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r. , poz. 1126 ze zm. ). Ustalenia te wynikają wprost z protokołu oględzin z dnia 5 stycznia 2001r., w którym dokonano między innymi zapisu oświadczeń skarżących, uczestniczących w przeprowadzanych czynnościach. Wbrew twierdzeniom skarżących budowa ta nie mogła być kontynuowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], gdyż pozwolenie to wiele lat wcześniej straciło swą ważność. Było ono wydane pod rządem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) i również w okresie obowiązywania tej ustawy zrealizowana została budowa budynku gospodarczego. Stosownie do treści art. 32 Prawa budowlanego z 1974r. – pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1/ nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2/ została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych ustaleń należy przyjąć, iż budowa budynku gospodarczego została zrealizowana, najpóźniej do roku 1987, chociaż w sposób odbiegający od warunków wynikających z pozwolenia na budowę. Dlatego też budowa podjęta po rozbiórce konstrukcji drewnianej, co nastąpiło wiosną 1995r., a więc już pod rządem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, winna być traktowana jako nowa inwestycja, która wymagała legitymowania się przez inwestorów ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której nie uzyskali. Stosownie bowiem do treści art. 28 wskazanej wyżej ustawy – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Te dwa ostatnie przepisy zawierają zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, które ze względu na ich charakter, rodzaj, usytuowanie nie wymagają pozwolenia na budowę, bądź wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Wśród tej kategorii nie mieści się jednak przedmiotowa inwestycja. W tej sytuacji, wobec poczynionych w toku postępowania ustaleń, na organie spoczywał obowiązek zastosowania wobec inwestorów sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. W myśl tego przepisu – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Brzmienie przepisu jest kategoryczne, nie zależy od uznania administracyjnego i wobec ujawnienia przesłanek w nim wskazanych, na organie spoczywa obowiązek wydania nakazu rozbiórki, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż podniesiony przez skarżących zarzut niekonstytucyjności powyższego przepisu był przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, który między innymi w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. sygn. P 2/98, stwierdził, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( OTK ZU nr 1 z 1999r., poz. 2 ). Wobec wskazanych wyżej ustaleń i rozważań Sąd stwierdza, że również pozostałe zarzuty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie i nie wymagają bliższego ustosunkowywania się do nich, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).