II SA/Łd 945/06

Dnia 14 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi U. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...]. 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania U. P. i A. P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowego z częścią biurowo – socjalną oraz wiaty (użytkowanych jako hurtownia środków chemicznych) na budynek gospodarczy (magazyn nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2003 r. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A stwierdzono, że w części południowej działki, znajduje się budynek magazynowy z częścią biurowo – socjalną oraz, od strony południowo – zachodniej wiata o konstrukcji stalowej z murowanymi ścianami osłonowymi, które są użytkowane jako hurtownia środków chemicznych (nadtlenek wodoru, sól spożywcza, soda lekka, podchloryn sodu i mocznik) głównie dla przemysłu włókienniczego. W toku postępowania ustalono, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] wyraził zgodę na użytkowanie budynku gospodarczego i wiaty, na cele gospodarczo – rolne. Stwierdzono więc dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty z gospodarczo – rolnej na hurtownię środków chemicznych bez wykonania robót budowlanych z tym związanych. Podczas wizji lokalnej A. P. oświadczył, iż zmiana użytkowania przedmiotowych obiektów nastąpiła bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w roku 1992. Dalej organ administracji wskazał, iż w oparciu o miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Lasu [...] (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...]) stwierdzono, że nieruchomość przy ul. A znajduje się w obrębie obszaru nr 3 strefy Nba2-M, gdzie zgodnym z charakterem strefy sposobem użytkowania terenu jest rolnictwo, ogrodnictwo, zabudowa zagrodowa – istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu. Niezgodnym z charakterem strefy, lecz dopuszczalnym sposobem użytkowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa oraz usługowa i produkcyjna dla usług i produkcji o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu, z wyjątkiem powstałych drogą działań samowolnych. Powyższe ustalenia, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie przewidują możliwości rozwoju nowych funkcji usługowych i produkcyjnych oraz związanych z tym możliwości rozbudowy istniejących form użytkowania i zagospodarowania terenu nieruchomości, w szczególności na hurtownię. Pozwoliło to organowi dojść do wniosku, iż przeprowadzona przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych jest niezgodna z ustaleniami planu i niedopuszczalna. Ponadto działalność hurtowni może powodować uciążliwość poza granicami nieruchomości, poprzez wzmożoną obsługę komunikacyjną, a zatem nie spełnia wymogów ustalonych dla sposobu użytkowania terenu nawet niezgodnych z charakterem strefy, lecz dopuszczalnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania U. P. i A. P., mocą decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten podał, iż bezspornym jest fakt użytkowania budynku gospodarczego (magazynu nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty jako hurtowni środków chemicznych, to jest niezgodnie z przeznaczeniem. Dalej organ wskazał, iż nie ma możliwość legalizacji istniejącego stanu użytkowania, gdyż zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...], działka przy ul. A znajduje się w obrębie obszaru Nr 3 strefy Nba2-M, gdzie niedopuszczalne jest przeznaczenie terenów na cele usługowe, produkcyjne, przetwórcze i składowe zarówno w budynkach, jak i poza nimi. Zatem organ nadzoru budowlanego, w wyniku ujawnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów i stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie nie przewiduje prowadzenia tego typu działalności, zobowiązany był na podstawie art. 71 ust. 3, w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedzionej od powyższej decyzji organu odwoławczego U. P. i A.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo poprzez niewłaściwe zastosowanie unormowania przepisu art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W motywach podali, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a zmiana sposobu użytkowania obiektu miała miejsce w roku 1992, w tej sytuacji do stanu fatycznego sprawy nie mógł mieć zastosowania przepis art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowane z 1994 r., bowiem prawo nie może działać wstecz. W ocenie skarżących do sprawy powinna mieć zastosowanie regulacja prawna z poprzednio obowiązującej ustawy. Ponadto strona podała, iż organ wydał decyzję dopiero po 12 latach od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie miał obowiązku wydania takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, iż nie wnosi ona nowych, istotnych okoliczności. Zdaniem organu błędny był pogląd, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) stwierdzając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem organy administracji nie ustaliły właściwie stanu prawnego. Podkreślił, że do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku. Błędnie zatem w niniejszej sprawie został zastosowany przepis art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...], (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi odstępując od zasadzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wskazał, że wyjątek od zasady stosowania prawa nowego uregulowany w przepisie art. 103 ust. 2 – Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy wyłącznie stosowania przepisu art. 48 tejże ustawy i nie można rozszerzać go również na inne kwestie, gdyż zgodnie z podstawowa regułą wykładni wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Podkreślił przy tym, że skoro przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie odnosi się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, to w sprawie nie miał również zastosowania przepis art. 103 ust. 2 tejże ustawy. W takiej sytuacji obowiązywała ogólna zasada określona w treści przepisu art. 103 ust. 1, a więc organ nadzoru budowlanego słusznie zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym Nie budzi wątpliwości, iż za przepis miarodajny dla oceny sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie uznać należy normę art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowiącą iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt II OSK 1098/05 stanowi o związaniu tutejszego sądu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez sąd wyższego rzędu (art. 190 p.p.s.a.). Niezależnie jednak od powyższej konstatacji i uznania, iż postępowanie administracyjne rozstrzygnięte zastało w oparciu o prawidłową normę prawną, to i tak nie jest możliwe zaakceptowanie wyników postępowania administracyjnego z punktu widzenia kryterium legalności działania. Organy administracji w toku prowadzonego postępowania winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organ administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 par. 1 k.p.a.). Zaś ocena udowodnienia określonej okoliczności możliwa jest jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zachowanie organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego narusza powyższe regulacje. W szczególności w realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, iż podstawą nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego były zapisy uchwały Rady Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]). Uchwała ta jednak przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. stosownie do treści przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiącego, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.. Tym samym skoro decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...], to w tym czasie uchwała Rady Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] już nie obowiązywała. Tym samym organ oparł się na derogowanym prawie miejscowym stanowiącym w realiach niniejszej sprawy element ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Powyższy błąd został bezkrytycznie powielony przez organ odwoławczy. Tym samym do opisu stanu faktycznego i prawnego sprawy wprowadzone zostały takie elementy, które przestały być aktualne w dacie ferowania kwestionowanych decyzji. Ponieważ ustalenia te były wyłączną podstawą rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to uznać wypada, iż wydane decyzje nie odpowiadają prawu. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Wobec uwzględnienia skargi konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ administracji winien zwrócić baczną uwagę na aktualne brzmienie przepisów regulujących kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Aktualnie obowiązujące przepisy odwołują się bowiem do innych przesłanek niż przepisy będące podstawą ocenianego aktualnie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy orzeczono jak powyżej.