II SA/Łd 945/07

Dnia 14 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu zabudowanej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] roku (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania R. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku (znak: [...]) o wygaśnięciu trwałego zarządu zabudowanej nieruchomości o powierzchni 1.086 m2, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w Ł. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 171, przysługującego Urzędowi Skarbowemu w Ł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Łódzki podał, że decyzją z dnia [...] roku Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na wniosek Urzędu Skarbowego w Ł., za zgodą Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., o wygaśnięciu przysługującego Urzędowi Skarbowemu w Ł. trwałego zarządu zabudowanej nieruchomości, będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w Ł. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 171, o powierzchni 1.086 m2, ustanowionego na podstawie decyzji Starosty Ł. z dnia [...] roku. Ponieważ wyżej wymieniona nieruchomości została oddana w trwały zarząd w celu składowania zajętych i zwiezionych ruchomości pozyskanych w postępowaniu egzekucyjnym, przy radykalnym zmniejszeniu się ilości przekazywanych ruchomości, zajmowanych przez organ egzekucyjny, stała się ona zbędna. Organ administracji I instancji przytoczył ponadto treść art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeśli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta. Od decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła R. N., która na podstawie umowy zawartej w dniu 18 kwietnia 2000 roku z Urzędem Skarbowym w Ł., jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni 43 m2, znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. W treści odwołania podniosła, że umowa najmu została zawarta przed ustanowieniem trwałego zarządu, a zatem brak jest postaw do zastosowania art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu administracji II instancji w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu określone w art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku wydana została na wniosek Urzędu Skarbowego w Ł., w ustawowym terminie, po uzyskaniu zgody organu nadzorującego, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. Sam fakt wydania decyzji świadczy o tym, że Starosta widzi możliwość zagospodarowania nieruchomości po wygaśnięciu trwałego zarządu. Nie budzi również zastrzeżeń przyjęcie przez organ I instancji, że nieruchomość stała się zbędna dla potrzeb Urzędu Skarbowego w Ł. Podniesiono również, iż wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością wiąże się m.in. z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Dokonując wykładni logiczno-językowej art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji II instancji przyjął, że wskazany w nim skutek powstaje z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu stanie ostateczna. Nie ma przy tym znaczenia, czy stosunek najmu powstał przed, czy po ustanowieniu trwałego zarządu, gdyż przepis art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do ogólnego sformułowania: "jeżeli nieruchomość była wynajęta". Zastosowanie reguł wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że zamierzeniem ustawodawcy było, aby nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, nie była obciążona prawami osób trzecich. Wojewoda [...] dodał również, iż skutek z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstaje z mocy samego prawa oraz nie podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością. Jest to przepis stanowiący wyraz bezpośredniej ingerencji ustawodawcy w treść stosunków cywilnoprawnych. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, R. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w części dotyczącej wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, zarzucając: - naruszenie prawa procesowego przez obrazę art. 6 i art. 7 k.p.a., - naruszenie prawa materialnego przez obrazę art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 27 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2-5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego polegające na błędnej interpretacji przepisów oraz nieuwzględnienie obowiązującej normy prawnej. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w oparciu o stan faktyczny, który jest bezprawny w zakresie ustaleń dotyczących umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wskazała, iż sporny lokal wynajmuje od 1962 roku i nie wynajmuje całej nieruchomości, a przepis art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym mowa o wypowiedzeniu umów najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd nie dotyczy umowy najmu nie obejmującej całej nieruchomości. Naruszenie art. 27 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2-5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, będących lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wynikiem błędnego ustalenia, iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie sporna jest jedynie kwestia wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą w związku z wygaśnięciem trwałego zarządu nieruchomością, na której położony jest budynek, w którym to znajduje się przedmiotowy lokal. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Treść powyższego przepisu jest bardzo zbliżona do regulacji sformułowanej w art. 138 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w myśl którego umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Na gruncie wskazanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 roku, sygn. akt OPS 6/03, opubl. ONSA 2004/1/10). Mając na uwadze, iż regulacja zawarta w art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbieżna z postanowieniami art. 138 ust. 2 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością, obciążonej umową najmu, najemca ma status strony postępowania. Wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków najemcy lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym na takiej nieruchomości. Analizując przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego lub uchybienia przepisom postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. Organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo dokonały jego subsumcji do przepisów art. 46 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można się zgodzić z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, iż w rzeczywistości wskazany przepis nie był stosowany przez organy administracji, które jedynie przytoczyły jego treść w uzasadnieniach swych decyzji. Przepis ten jest jasny i zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda nie wymaga odwoływania się do jakiekolwiek z metod wykładni przepisów prawa poza gramatyczną. Przez przedmiotową regulację ustawodawca ingeruje w treść stosunków cywilnoprawnych decydując o wypowiedzeniu umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z chwilą wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością. Powyższy skutek prawny jest niezależny od woli organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu i następuje z mocy prawa. Wypowiedzenie umowy najmu następuje niezależnie od tego, czy przedmiotem najmu, dzierżawy lub użyczenia jest cała nieruchomość, czy jedynie jej część. W myśl zasady ad maiori ad minus ustawodawca decydując o wypowiedzeniu umów dotyczących całej nieruchomości objął hipotezą normy prawnej zawartej w art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również umowy dotyczące części składowych nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 27 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2-5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. - Dz.U. z 2005 roku, Nr 31, poz. 266 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie stwierdzić, iż kwestia powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego, jakim jest umowa najmu, pozostaje poza zakresem kognicji tak organów administracji, jak sądów administracyjnych. Organy administracji publicznej działają wyłącznie w ramach kompetencji powierzonych im przepisami ustawy. Wykroczenie poza te granice stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia w wątpliwości (art. 47 ust. 2), iż do kompetencji organu właściwego należy wyłącznie rozstrzyganie o wygaśnięciu trwałego zarządu. Organy administracji nie rozstrzygają w sposób wiążący o stosunkach cywilnoprawnych, w tym kwestii wypowiedzenia umowy najmu. W myśl art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (domniemanie kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych). Oznacza to, że do przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję: wystarczy brak ustawy, która ustanawiałby kompetencję innego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak już wyżej zaznaczono, jedynie kontroluje działalności administracji publicznej. Stosunek najmu jest natomiast stosunkiem z zakresu prawa cywilnego, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). Ponieważ żaden przepis ustawy nie powierza rozstrzygania stosunków z umowy najmu sądom administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie jest właściwy do rozpoznawania sporów co do skuteczności wypowiedzenia umowy najmu na skutek wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. M.P.