II SA/Łd 945/11

Dnia 10 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...]. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Prezydenta Miasta T. Nr [...] z dnia [...] r., odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych w miesiącu kwietniu 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ pierwszej instancji, powołując się na art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-4, art. 14, art. 39 ust. 1-2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił H. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jej dochód w miesiącu marcu 2011r. stanowiła emerytura w wysokości 821,35 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 133,41 zł, łącznie 954,76 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej o kwotę 477,76 zł; wobec tego uznał, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej. Pracownik socjalny rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, jednak podczas wywiadu środowiskowego skarżąca nie przedstawiła żadnych rachunków dokumentujących specjalne wydatki (np. na leczenie), które by znacznie obciążały budżet domowy, a tym samym nie zachodzą szczególne okoliczności do przyznania specjalnego zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2011 r. W ocenie organu H.K. nie kwalifikuje się również do pomocy w formie zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ponieważ jej dochód przekracza 200% kryterium dochodowego, tj. kwotę 954,00 zł, które zostało określone w uchwale Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] r., podwyższającej kryterium dochodowe, kwalifikujące do przyznania pomocy w ramach tego programu. W odwołaniu od powyższej decyzji H.K. podniosła, że jej sytuacja zdrowotna nie poprawiła się i cały czas jest zmuszona wykupywać leki na duże kwoty, stanowiące w skali miesiąca wydatek około 150 do 200 zł. Skarżąca wskazała, że w czasie wywiadu została poproszona tylko o podpisanie formularzy (bez przeczytania ich treści), podczas gdy niedowidzi oraz nie została poinformowana o konieczności przedstawienia dokumentów w postaci faktur, które ma do wglądu. Nadto strona wyjaśniła, iż leczy się u kilku specjalistów, ponieważ ma kłopoty z chodzeniem, niedowidzeniem, tarczycą, ma miażdżycę, cukrzycę oraz problemy z nerkami, jest osobą samotną i niepełnosprawną, a w T. nie ma nikogo bliskiego z rodziny. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium stanęło na stanowisku, iż niewątpliwie skarżąca nie kwalifikuje się do pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł, a zatem z tego powodu odmowa udzielenia tej formy pomocy jest prawidłowa. Miesięczny dochód skarżącej wynosi 954,76 zł, na który składa się emerytura w wysokości 821,35 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 133,41 zł, na co wskazano w zaskarżonej decyzji i czego skarżąca nie zakwestionowała. Dochód skarżącej przekracza zatem kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej o kwotę 477,76 zł. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż dochód skarżącej przekracza też 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 954,00 zł (477 zł x 200%). Tym samym skarżąca nie kwalifikuje się również do udzielenia pomocy finansowej na zakup artykułów żywnościowych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której dana osoba (rodzina) się znalazła. W ocenie organu w sytuacji H.K. nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", który wymagałby uruchomienia pomocy celowej w ramach pomocy społecznej na zakup artykułów żywnościowych. Aczkolwiek sytuacja zdrowotna, na jaką się skarżąca powołuje w odwołaniu, może powodować uszczuplenie budżetu domowego, to jednak organ zauważył, iż skarżąca mimo wskazania, że choruje na wymienione w odwołaniu schorzenia w żaden sposób tej okoliczności nie udowodniła, nie okazała też recept do realizacji. Forma pomocy społecznej, wynikająca z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ma natomiast charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie pozostaje w sprzeczności z prawem i nie narusza granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H.K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Skarżąca załączyła do skargi kopie faktur obrazujących wydatki na leki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym odmówiono skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), stosownie do której, jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Ów zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie jednak przyznanie tego zasiłku w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), wedle którego prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Godzi się wyjaśnić, że pomoc na dożywianie może być również realizowana w formie zasiłku celowego na zakup posiłku na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.). Sposób realizacji tego programu określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 z późn. zm.). W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. W przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, przyznawana jest pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego (§ 6 rozporządzenia). Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. W trybie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.). W tym miejscu zauważyć należy, że Rada Miejska T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w zakresie dożywiania oraz określenia zasad i trybu zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia pomocy społecznej w zakresie dożywiania (Dz.U. Woj. [...]) podwyższyła wysokość kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w zakresie dożywiania do 200% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaś na mocy § 2 przywołanej uchwały pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana, na zasadzie zwrotu części lub całości wydatków, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 niniejszej uchwały. W treści § 3 tej uchwały ustalono następujące zasady odpłatności za pomoc w formie posiłku, w zależności od wielkości przekroczenia kryterium dochodowego określonego w § 1 uchwały: 1) w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 do 10% wysokość odpłatności liczona od kosztu jednego posiłku wynosi 30%; 2) w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej albo dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 powyżej 10% do 20% wysokość odpłatności liczona od kosztu jednego posiłku wynosi 40%; 3) w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 powyżej 20% do 30% wysokość odpłatności liczona od kosztu jednego posiłku wynosi 50%; 4) w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe określone w § 1 powyżej 30% wysokość odpłatności liczona od kosztu jednego posiłku wynosi 100%. Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, iż wniosek skarżącej o udzielenie pomocy na zakup żywności mógł być rozpatrywany pod kątem przyznania trojakiego rodzaju świadczeń z pomocy społecznej: zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego bądź świadczenia w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przede wszystkim jednak w pierwszej kolejności organ winien był dokonać ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności czy skarżąca spełnia wyżej omówione kryterium dochodowe. W ocenie organu dochodem skarżącej jest emerytura w kwocie 821,35zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 133,41zł. Wskazać jednak należy, iż owa ocena organu nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym (w aktach brak dokumentu wykazującego wysokość przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego) ani w obowiązującym prawie. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 11 kwietnia 2011 roku o treści: "Nie mam innych dochodów oprócz przedstawionych." Do akt załączono także kopię potwierdzenia wypłaty emerytury za marzec 2011r., na którym uwidoczniono: kwotę 821,35zł, a także: dochód 728,18 zł; zaliczkę na podatek 28 zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne 65, 54zł. Przypomnieć tu wypada, że w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W tej sytuacji zatem organ w sposób nieuprawniony przemilczał wymienione wyżej składniki przychodu (zaliczkę na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne) i w rezultacie błędnie przyjął, że dochód skarżącej z tytułu emerytury to kwota 821,35zł. Kolejnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dopuścił się organ odwoławczy, który wobec twierdzenia skarżącej o istnieniu faktur dokumentujących wydatki skarżącej na leki (w odwołaniu skarżąca wskazała, że dysponuje fakturami do wglądu) i wobec wiedzy, że owe faktury nie były przedmiotem rozważań organu I instancji, nie dokonał uzupełnienia materiału dowodowego bądź nie uchylił decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (na co zezwala art. 138 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu omówione uchybienie organu jest o tyle istotne, iż sporne faktury mogły mieć wpływ na ocenę organu czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególny wypadek kwalifikujący się do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wszak przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej normuje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zasiłek ten, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, mogą (a nie muszą) otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe. Oczywiście, ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie takiego świadczenia, jak i samo jego przyznanie, ustawodawca pozostawił uznaniu organu, niemniej jednak winna ona być poprzedzona wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym oraz jego wnikliwą analizą, a tego w sprawie zabrakło. Następnie Sąd dostrzegł, iż organy odniosły się do treści uchwały Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w zakresie dożywiania oraz określenia zasad i trybu zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia pomocy społecznej w zakresie dożywiania (Dz.U. Woj. [...]), jednak dokonały tego w ograniczeniu do § 1 tej uchwały (którym podwyższono kryterium dochodowe), a jednocześnie pominęły milczeniem § 2 przywołanej uchwały, który przyzwala - pod określonymi warunkami - na przyznanie zasiłku na dożywianie nawet przy przekroczeniu podwyższonego kryterium dochodowego. Nierozważenie przez organy tej ostatniej możliwości prowadzi do postawienia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., wymagających przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien wydać decyzję, stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów, eliminując wymienione uchybienia, w szczególności wyczerpująco ustalając stan faktyczny oraz rozważając zastosowanie wszelkich przepisów prawa materialnego odpowiedniego do niniejszej sprawy. Uznając zatem, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją, decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. m.ch.