II SA/Łd 946/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D. N. i A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektów letniskowych i gospodarczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał D. i A. N. rozbiórkę obiektów letniskowych: jeden - typu "Brda", drugi - barakowóz o konstrukcji metalowej na stopach betonowych, zlokalizowanych na działce nr 1302/11 w m. M. gm. W., uzasadniając swoją decyzję stwierdzeniem wybudowania obiektu na terenie, który w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie budowy obiektu przeznaczony był na cele upraw rolnych w obszarze doliny rzeki Warty i objęty zakazem budownictwa gdyż obiekt powstała terenie [...] Parku Krajobrazowego. Decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił małżonkom N. odroczenia wykonanie przymusowej rozbiórki obiektu letniskowego zlokalizowanego na działce nr 1302/11 w miejscowości M. gm. W., wskazując, że dokonując oceny przesłanek społecznych i gospodarczych, które mogłyby przemawiać za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego nie znaleziono przyczyn, dla których można odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i A. N., wskazując na działania inwestycyjne poczynione przez Gminę zmierzające do przekształcenia aktualnej funkcji terenu tj. przeznaczenia pod uprawy rolne z dopuszczeniem budownictwa związanego z produkcją rolną na funkcję rekreacyjną z prawem do odpowiedniej zabudowy. Jako wzgląd gospodarczy odwołujący podali nakłady finansowe poniesione przez gminę na realizację uzbrojenia przedmiotowego terenu w sieć wodociągową i telefoniczną, co przesądza o zmianach przeznaczenia terenu z rolnego na budowlano - rekreacyjne. Skarżący podnieśli również fakt pominięcia w decyzji organu I instancji ich wniosku o możliwość czasowego wykorzystania domku letniskowego, co zdaniem odwołujących się narusza przepis art. 77 i art. 107 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 9, poz.26 z 1980 r. z późn. zm.) oraz art.39 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz.. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118. z późn. zm. ) W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnie wykonanego budynku letniskowego zrealizowanego nr działkach 1302/9 w m. M. gm. W.. Budynek ten powstał przed 1995 rokiem a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy - Prawa budowlanego z 1994 r. Z tego też względu rozpatrzenie sprawy nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ przytoczył również treść przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie organ wskazał, iż w okresie budowy przedmiotowego domku letniskowego, zgodnie z uchwałą nr XVIII/109/92 Rady Gminy W. z dnia 26 listopada 1992r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy W. (Dz. U. Woj. Sier. nr 17 z 1992r. poz. 102 ), na przedmiotowej działce dopuszczalne było wybudowanie obiektu wyłącznie związanego z produkcją rolną. Na podstawie uchwały Nr IV/25/94 Rady Gminy w W. z dnia 25 listopada 1994r., w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gm. W., na w/w działce, na której inwestor wybudował przedmiotowy obiekt letniskowy, obowiązywał bezwzględny zakaz budownictwa jako terenie [...] Parku Krajobrazowego.. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w oparciu o prawo budowlane z 1974r. obowiązany był do orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 z uwagi na fakt, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnoszone przez skarżących argumenty, iż Gmina przystąpiła do prac nad nowym planem zagospodarowania terenu, w żadnym razie nie stanowi przesłanki z art. 39 Prawa budowlanego. Ponadto podkreślono, iż w świetle obowiązujących przepisów istotny jest stan prawny obowiązujący na dzień wybudowania obiektu, zatem niezależnie od przyszłych rozstrzygnięć planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do ustalenia i egzekwowania ówczesnego przeznaczenia nieruchomości. Podobnie zresztą przesłanek z w/w przepisu nie spełnia opinia Wójta Gminy W. dotycząca zagospodarowania przedmiotowego terenu, pozostająca w sprzeczności z planem miejscowym z okresu budowy obiektu i jako taka nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami nadzoru budowlanego. Odnosząc się natomiast do argumentów o narażeniu skarżących na straty finansowe organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż ewentualne straty muszą być uznane za konsekwencje naruszenia przepisów prawa budowlanego obowiązujących w czasie budowy obiektu - również nie mogą być uznane za uzasadnione. D. i A. N. wnieśli na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. W ocenie skarżących przedmiotowa decyzja została wydana: 1) w oparciu o ocenę niepełnego materiału dowodowego i okoliczności, o których wiedzę i materiał dowodowy posiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. naruszenie art. 80 k.p.a.; 2) bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości zebranego materiału dowodowego będącego w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który winien cały materiał dowodowy dostarczyć do organu nadrzędnego, co stanowi naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a.; 3) uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy uznania przesłanki zawartej w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie oparto na dowodach faktycznych i faktach istniejących w dniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie nie uwzględniono faktów istnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z uchwały Rady Gminy W., gdzie ustalono pozostawić istniejące domki letniskowe do zachowania oraz nie uwzględniono treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt ll SA/Łd 491/02 dopuszczającego legalizację samowoli budowlanej według art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r. po ustaniu braku naruszenia przepisów niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co naruszono art. 107 ust. 3 k.p.a.; 4) z naruszeniem konstytucyjnej równości wobec prawa polegającej na nierównym potraktowaniu wnoszących skargę i odmawiając odroczenia rozbiórki podczas, gdy dla sąsiedniej działki Nr 1302/12 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] odraczającą rozbiórkę, a więc dostrzegł przesłanki określone w art. 39 ustawy - Prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił treści art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym "przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest jednoznaczne ustalenie braku naruszenia przez inwestora przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nadto podniesiono, iż organ nadzoru budowlanego pominął istotny dowód w sprawie tj. wypis z uchwały Nr II/15/2006 Rady Gminy W. z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M.. W planie tym stanowiącym prawo miejscowe w odniesieniu do działki Nr 1302/11 uchwalono w rozdz. III § 9 p.8 "istniejące budynki letniskowe pozostawia się do zachowania". W ocenie skarżących zgromadzone w sprawie dowody, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr 1302/11 wsi M., wszczęte i nie zakończone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, nie uwzględnione przez organ, stanowią wystarczające dowody w sprawie nie tylko do odroczenia rozbiórki w trybie art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. ale stanowią też dostateczną przesłankę do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 37 ust. 1 i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podnieśli, iż powyższe istotne dowody stanowiły również podstawę do złożonych wniosków o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji o rozbiórce (kopia wniosku w załączeniu) i wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 37 ust. 1. Skarżący załączyli do skargi kopię decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [..] odraczającą rozbiórkę domku letniskowego na sąsiedniej działce Nr 1302/12. Decyzja ta dotycząca odroczenia rozbiórki domku letniskowego wybudowanego obok działek 130/11, 1302/10,1302/9 i innych do dnia 31.12.2008 r. dowodzi nierównego traktowania obywateli wobec prawa. Skarżący stwierdzili, iż budynek gospodarczy objęty zaskarżoną decyzją był wybudowany w 1994 r. i służył gospodarowaniu na działce rolnej, został postawiony zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi do końca 1994 r., w którym dopuszczono zabudowę obiektów związanych z gospodarką rolną, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a więc przesłanka art. 37 ust. 1 dotycząca rozbiórki i odmowa odroczenia rozbiórki nie może się ostać w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przepisów prawa budowlanego z 1974 r. przy zgodności zapisów miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawą do rozważań w przedmiocie odroczenia wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, na gruncie art. 39 ustawy prawo budowlane z 1974 r. jest orzeczenie nakazu rozbiórki, wynikające z prawomocnej decyzji organów nadzoru budowlanego, na skutek oddalenia skargi skarżących w dniu 10 września 2004r. przez WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1593 /02. Ustalenia organów co do daty wybudowania spornych obiektów, nie budziły wątpliwości, a i sami skarżący w swym wniosku o odroczenie wykonania rozbiórki przyznali rok 1994 jako okres ich budowy. Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił: "Art. 39. Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza możliwość stosowania tego przepisu do obiektów wybudowanych przed 1995 r. w stosunku, do których orzeczono nakaz rozbiórki po roku 1995. Pogląd taki wyrażony został chociażby w uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 26. 11. 2001 r. w sprawie NSA OPS 4/01 opublikowanej - ONSA 2002/2/58. "Do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane". W sprawie niniejszej należy rozważyć jakie to względy społeczne i gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, po przez odroczenie wykonania przymusowego nakazu rozbiórki. Nie wolno pominąć w sprawie faktu, iż skarżący swym samowolnym działaniem doprowadzili do bardzo istotnego naruszenia prawa przez wybudowanie obiektów budowlanych na terenach [...] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązywał całkowity zakaz wznoszenia obiektów budowlanych letniskowych. Ta sytuacja oczywiście nie może przemawiać na ich korzyść, zaś pierwotny wniosek wszczynający postępowanie w sprawie niniejszej dotyczył odroczenia wykonania rozbiórki jedynie domu letniskowego typu Brda na czas do 31 grudnia 2003 r. Termin ten już dawno upłynął. Rozstrzygając sprawę niniejszą nie możemy pominąć, tego w jakim miejscu została dokonana samowola budowlana, a szukanie dla niej usprawiedliwienia w uwarunkowaniach społecznych, nie znajduje uzasadnienia w przypadku bezpośredniej dewastacji walorów krajobrazowych i przyrodniczych danego terenu parku krajobrazowego. Skarżący wznosząc budowlę samowolnie musieli się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa, zaś konkurencja interesów ekonomicznych skarżących musi ustąpić przed interesem i dobrem ogółu. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25. 02. 1998r. w sprawie NSA IV SA 612/96 (LEX nr 43302 ). "Treść art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Trudno za takie względy uznać sytuację, gdy skarżący w sposób świadomy, ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuszczające realizację budynku mieszkalnego uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, zignorował także prawo właściciela do nieruchomości, na której zrealizował ten obiekt". Należy zwrócić uwagę, iż do kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...]r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazująca D. i A. N. rozbiórkę obiektów letniskowych, tak długo istnieje podstawa prawna do domagania się wykonania tego obowiązku od skarżących. W opisanej sytuacji, niezależnie od treści aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zupełnie nieuzasadnione jest wstrzymywanie wykonania rozbiórki obiektów letniskowych, w istocie według wyobrażenia skarżących w nieskończoność. Każde takie orzeczenie będzie tylko i wyłącznie działaniem tymczasowym, a więc wcześniej czy później nakaz rozbiórki musi być wykonany. Nieuzasadnione jest również na gruncie istniejącego porządku prawnego znoszenie w tym trybie mocy obowiązującej prawomocnych decyzji administracyjnych. Za chybiony należy uznać zarzut skarżących odnoszący się do braku orzeczenia organu w zakresie zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, gdyż takie rozstrzygnięcie w decyzji wydanej na gruncie omawianego art. 39, ma rację bytu tylko w sytuacji gdy organ zdecydował się na czasowe odroczenie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, co wynika z koniunkcji zastosowanej w konstrukcji tego przepisu. Z uwagi na powyższe rozważania, trudno też przyznać rację skarżącym co do podniesionego zarzutu nierównego traktowania obywateli przez organ. Przy tak jaskrawym naruszeniu prawa jakiego dopuścili się skarżący, wznosząc samowolnie budowle letniskowe w terenie objętym bezwzględnym zakazem budowania, nie zasługują na ochronę prawna, a i trudno z uwagi na wyrażone poglądy uznać orzeczenie odmienne za właściwe. Sąd oczywiście nie ma możliwości weryfikacji okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] r. odraczającej nakaz rozbiórki na działce sąsiedniej oznaczonej Nr 1302 / 12 , tym nie mniej jest to jedyna decyzja odmienna od wydanych w stosunku do pozostałych samowolnych budowli na tym terenie. Reasumując powyższe stwierdzić jednak należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2. p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mimo oddalenia skargi w niniejszym postępowaniu, z uwagi na stan faktyczny i prawny, który występował w dacie popełnienia samowoli budowlanej, wobec uchwalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., uchwałą Nr II/15/2006 Rady Gminy W. z dnia 28 grudnia 2006 r. przewidującą w Rozdziale III § 9 pkt. 1 ppkt. 1 jako podstawowe przeznaczenie działki skarżących pod indywidualne budownictwo letniskowe, rzeczą małżonków N. jest rozważenie celowości wystąpienia z akcją prawną w kierunku ewentualnego uruchomienia trybu nadzwyczajnego zmiany decyzji z dnia [...]r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującej D. i A. N. rozbiórkę obiektów letniskowych: jeden - typu "Brda", drugi - barakowóz ( art. 155 K.p.a. , lub art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a.) wobec zmiany stanu prawnego w zakrersie ładu planistycznego.