II SA/Łd 946/16

Dnia 27 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi Y. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Y.Y., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku Y. Y., decyzją w dniu [...] lipca 2016 roku odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 13, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 roku, poz. 195, dalej jako: "ustawa"). Kwestionując powyższą decyzję Y. Y. złożyła odwołanie podnosząc, że decyzja stoi w sprzeczności z prawem, bowiem posiada ona kartę stałego pobytu wydaną w dniu 4 stycznia 2008 roku kiedy nie obowiązywała klauzula "dostęp do rynku pracy". Jednocześnie aktualne przepisy nie nakazują wymiany karty pobytu z uwagi na brak powyższej adnotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawy podnosząc, iż zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm., dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach"), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekracząjący sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Jak podkreśliło Kolegium, w sprawie bezspornym jest, że Y. Y. posiada kartę stałego pobytu wydaną w dniu 4 stycznia 2008 roku na podstawie zezwolenia na osiedlenie się. Karta ta nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". Uwzględniając powyższe Kolegium napisało, że zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1990 ze zm., dalej jako: "ustawa z 2013 roku") w karcie pobytu umieszcza się m.in. adnotację "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jednocześnie stosownie do art. 507 ustawy z 2013 roku, z dniem wejścia w życie ustawy udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, stają się zezwoleniami na pobyt czasowy i zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane, a zezwolenia na osiedlenie – stają się zezwoleniami na pobyt stały. Skoro karta pobytu odwołującej wydana została w dniu 4 stycznia 2008 roku na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, to z dniem wejścia w życie ustawy z 2013 roku (1 maja 2014 roku), strona posiada zezwolenie na pobyt stały. Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. u z 2016 roku, poz. 645), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt stały w Rzeczypospolitej Polskiej. Analogicznie sytuacja wyglądała w okresie, w którym stronie wydano kartę pobytu, gdyż obowiązujący w 2008 roku przepis art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidywał, że cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego zwolnieni byli cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie się w Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podkreśliło, że odwołująca otrzymując w dniu 4 stycznia 2008 roku kartę pobytu ze wskazaniem, iż otrzymała zezwolenie na osiedlenie się, miała prawo do podjęcia pracy. Obowiązujące w 2008 roku przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku nr 234, poz. 1694, dalej jako: "ustawa z 2003 roku") przewidywały, iż kartę pobytu wydawało się m.in. cudzoziemcowi, który uzyskał zezwolenie na osiedlenie się (art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawa z 2003 roku), a w karcie pobytu nie umieszczało się adnotacji o dostępie do rynku pracy (art. 76 ustawa z 2003 roku). W tej sytuacji – zdaniem SKO – odwołująca posiada ważną kartę pobytu wydaną na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, która aktualnie z mocy prawa przekształciła się w kartę na pobyt stały. Jednocześnie żaden z przepisów nie nakazywał wymiany kart pobytu ze względu za rozszerzenie informacji w nich zawartych, w tym m.in. o adnotację "dostęp do rynku pracy". Zdaniem Kolegium, prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy powinna uwzględniać aspekt celowościowy normy oraz jej zgodność ze standardami wyznaczonymi przez Konstytucję RP i Konwencję o prawach dziecka Karta służy wyłącznie identyfikacji cudzoziemca, a nie potwierdzeniu jego określonego tytułu prawnego do przebywania na terenie Polski, o tym decyduje treść zezwolenia na pobyt. Pogląd ten stoi jednak w sprzeczności z wykładnią językową ww. przepisu, gdyż ustawodawca wskazał, że świadczenie wychowawcze może zostać przyznane cudzoziemcowi, który posiada kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". W przepisach ustawy, a szczególności w przepisach przejściowych, brak jest regulacji w zakresie kart pobytu wydanych w oparciu o obowiązującą przez 2014 rokiem ustawę o cudzoziemcach z 2003 roku. Jednak nie jest rolą Kolegium poprawianie błędów ustawodawcy. Przy tak jednoznacznej treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy brak jest podstaw do zastosowania wykładni celowościowej. W tej sytuacji strona w celu jak najlepszego zadbania o swoje interesy powinna wystąpić o wymianę karty pobytu, a następnie złożyć ponownie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował normy zawarte w ustawie, a tym samym brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Stąd też nie było podstaw do uwzględnienia odwołania. Kolegium w pełni rozumie argumenty podniesione w odwołaniu ale zważywszy na wszystkie okoliczności sprawy uznało rozstrzygnięcie zawarte w decyzji za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Ustawodawca nie przewidział żadnych innych kryteriów, poza adnotacją o "dostępie do rynku pracy", jak i innych ustępstw. W skardze na powyższą decyzję Y. Y. wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko podnosząc, iż w ustawie ustawodawca popełnił błąd nie uwzględniając praw nabytych zgodnie z ustawą z 2003 roku, wymagając w karcie wpisu "dostęp do rynku pracy", którego ustawa z 2003 roku nie przewidywała. Wymiana karty jest czasochłonna i kosztowna, a strona nie otrzymuje należnych świadczeń na dziecko. Domagając się zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i przyznania świadczenia wychowawczego od dnia wprowadzenia go w życie, skarżąca podkreśliła, że zaistniała sytuacja (brak świadczenia wychowawczego) nie wynikła z jej winy, a z niedoskonałości (sprzeczności) przepisów i rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organy błędnie oceniły bowiem, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Analizując przesłanki przyznania świadczenia stwierdzić należy, że: 1. do skarżącej nie stosuje się przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (nie jest bowiem obywatelką UE, albo innego państwa, które poddało się pod regulację przepisów unijnych w zakresie zabezpieczenia społecznego) – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy; 2. nie ma żadnej wiążącej dwustronnej umowy międzynarodowej o zabezpieczeniu społecznym pomiędzy Rzeczypospolita Polską a Białorusią, która obejmowałaby przedmiotowe świadczenie – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy; 3. skarżąca nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach – praca w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy; 4. nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy; Jednakże organy nie zwróciły uwagi na fakt, że skarżąca uzyskała kartę pobytu na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 2003 roku, w ramach zezwolenia na osiedlenie się (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2003 roku). Wówczas w karcie pobytu nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", bo taki wymóg nie istniał (art. 76 ust. 1 ustawy z 2003 roku). Obligatoryjnie wpisywano natomiast informację o rodzaju wydanego zezwolenia (art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2003 roku). Zgodnie natomiast z treścią art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w ówczesnym brzmieniu), cudzoziemiec był uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiadał zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego byli jednak zwolnieni cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie w Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego wniosek, że w dacie uzyskania przez skarżącą karty pobytu po pierwsze nie wpisywano adnotacji "dostęp do rynku pracy", a po drugie skarżąca i tak mogła pracować bez zezwolenia wojewody. Obecnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach z 2013 roku, w art. 244 określa, jakie dane zawiera karta pobytu, wskazując, iż jest to m.in. informacja o rodzaju udzielonego zezwolenia oraz adnotacja "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 pkt 11 ustawy z 2013 roku). Zezwolenia na osiedlenie się z dniem wejścia w życie ustawy stały się z mocy prawa zezwoleniami na pobyt stały (art. 507 pkt 2 ustawy z 2013 roku). Obecnie obowiązujący art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy, nie wymaga od skarżącej uzyskania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy). Wydana zaś w 2008 roku, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów karta pobytu zachowywała ważność 10 lat (art. 72 ust 3 pkt 2 ustawy z 2003 roku). Zatem skarżąca nie mogła mieć wpisanej adnotacji "dostęp do rynku pracy" w karcie pobytu, bowiem (zgodnie z prawem) posługuje się ona starą (ważną) kartą, która takiej adnotacji nie przewidywała. Ze złożonych przez skarżącą dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku o przyznanie świadczenia wynika natomiast w sposób nie budzący wątpliwości zarówno charakter jej pobytu, jak i prawo do zatrudnienia. Dodatkowo skarżąca wykazała, iż podjęła zatrudnienie u polskiego przedsiębiorcy na podstawie umowy o pracę na czas określony, odprowadza składki na ubezpieczenie społeczne i świadczenia zdrowotne, jest zarejestrowana w ZUS, odprowadza podatek do urzędu skarbowego, co w sposób oczywisty potwierdza tezę, że dostęp do rynku pracy posiada. Pomimo zatem formalnego braku adnotacji o tym uprawnieniu, organy miały obowiązek ustalenia czy uprawnienie do dostępu do rynku pracy skarżącej przysługuje. Przedłożona karta pobytu pochodziła bowiem sprzed daty wejścia w życie ustawy, przewidującej taki zapis, zaś charakter pobytu skarżącej (zgoda na osiedlenie się) wskazywał na nieograniczony i nie wymagający osobnego zezwolenia, dostęp do rynku pracy. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności, które, jak wyżej wskazano, wynikają wprost z obowiązujących przepisów, a skupienie się wyłącznie na zapisach karty pobytu, bez ich wszechstronnej analizy, uznać należy za naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.). Jakkolwiek bowiem faktem jest, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia spoczywa, co do zasady, na wnioskodawcy, nie oznacza to jednakże, iż organ w każdej sytuacji może poprzestać wyłącznie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach i tylko na ich podstawie wydawać rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem wypada, iż osoba wnioskująca o konkretne świadczenie nie zawsze ma możliwość – często z przyczyn zupełnie od niej niezależnych – uzyskania właściwych dokumentów, czy też wykazania (potwierdzenia) wszystkich, okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W takiej sytuacji organ zobligowany jest do podjęcia czynności, mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, realizując w tym zakresie zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto, o ile organ, rozpoznając sprawę o przyznanie świadczeń, dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, polegającej na złożeniu dodatkowych (względnie uaktualnionych) dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. II SA/Łd 594/07, oraz w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 roku, sygn. I SA/Wa 766/06; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. dc