II SA/Łd 947/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w K. na zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie opłat za dodatkowe koszty związane z udzieleniem informacji publicznej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu [...] Stowarzyszenie A reprezentowane przez P. B. zwróciło się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. o przesłanie pocztą elektroniczną treści orzeczenia wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygnaturze akt [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazano ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Pismem z dnia [...] skierowanym do Stowarzyszenia A w K., odnosząc się do przedstawionego żądania, Zastępca Kierownika Sekretariatu Wydziału Informacji Sądowej podał, iż udostępnienie informacji nastąpi w trybie art. 15 ust. 2 w/w ustawy oraz poinformował stronę skarżącą o konieczności uiszczenia opłaty w kwocie 11 złotych, ustalonej na podstawie § 2, § 3 i § 6 zarządzenia nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 marca 2004 r., na wskazane konto sądu . W piśmie z dnia [...] pracownik Sekretariatu Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. ponownie poinformował stronę skarżącą, iż udostępnienie informacji nastąpiło w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powtórnie zwracając uwagę na konieczność uiszczenia opłaty z tego tytułu w kwocie 11 złotych w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia. W tym samym dniu wnioskowana informacja, tj. postanowienie z uzasadnieniem wydane w sprawie oznaczonej sygn. akt [...] wraz z informacją o jego prawomocności przesłane zostało na podany przez wnioskodawcę adres mailowy. W piśmie z dnia [...], złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w dniu [...] Stowarzyszenie A w K. wniosło o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie i uznanie za wydane bez podstawy prawnej zapisów zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. nr 6 z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji publicznej. Kwestionując zasadność pobierania przedmiotowych opłat i wnosząc o ich zwrot jako niesłusznie pobranych postulowało udzielenie informacji publicznej na temat sposobu określania kosztów, o których mowa w kwestionowanym zarządzeniu, z rozbiciem na poszczególne pozycje dotyczące między innymi wyliczenia kosztów osobowych, kosztów papieru i kosztów materiałów eksploatacyjnych związanych z udostępnianiem informacji publicznej. W piśmie z dnia [...], skierowanym do Stowarzyszenia A w K., odnosząc się do przedstawionego żądania udzielenia informacji publicznej na temat sposobu obliczania wskazanych kosztów Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wskazał, iż udzielenie informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] nie zostało uzależnione od uprzedniego pobrania opłaty przewidzianej zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 marca 2004 r. Podkreślił, że Sekretariat Wydziału Informacji Sądowej informuje o konieczności uiszczenia stosownych opłat lecz nie wstrzymuje to udostępniania informacji publicznej. Zarządzenie Prezesa jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do Wydziału Informacji Sądowej. Na jego podstawie formułowane są pisma z prośbą o uiszczenie stosownej opłaty i to one w odniesieniu do wnioskodawcy stanowią konkretyzację wzmiankowanego zarządzenia. Przewodniczący wskazał ponadto, iż wydanie zarządzenia poprzedzone było analizą analogicznych przepisów obowiązujących w innych sądach administracyjnych, a ponadto uwzględniono zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach administracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192 ze zm.). W tym stanie rzeczy wniosek o przedstawienie pisemnej kalkulacji uznał za dotyczący nie istniejącego przedmiotu. Poinformował także wnioskodawcę o możliwości sprecyzowania żądania w razie jeśli ten uznałby, że poszczególne pozycje wymienione w piśmie mogą stanowić odrębne informacje publiczne. W piśmie z dnia 11 [...] Stowarzyszenie A w K. ponownie wniosło o usunięcie naruszenia prawa poprzez udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu kalkulacji kosztów opłaty, o której mowa we wniosku stowarzyszenia z dnia 18 sierpnia 2006 r. oraz złożyło skargę na zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. nr 6 z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło zarzut niezgodności z prawem przepisów zarządzenia, jako ustanawiających ograniczenia konstytucyjnych i ustawowych uprawnień do dostępu do informacji publicznej, wniosło o usuniecie skutków obowiązywania tychże przepisów poprzez zwrot niesłusznie pobranych opłat, poinformowanie pokrzywdzonych o zmianie praktyki w tym względzie oraz zwrot na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł o jej odrzucenie uznając, iż żądania skarżącego nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazał, że skarżone zarządzenie nie ma waloru aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego a zaniechanie uiszczenia opłaty nie rzutuje na możliwość faktycznej realizacji uprawnień podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej. Nie mając charakteru władczego, nie spełnia ono warunków określonych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem skargi w sprawie niniejszej nie była decyzja administracyjna, ani postanowienie, nie był nim także akt prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego ani też akt nadzoru nad ich działalnością, czy też bezczynność organu. Rozważenia wymagała natomiast kwestia, czy zarządzenie nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku potraktowane być może jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe kryterium dopuszczalności skargi na akt lub czynność jest nieprecyzyjne. Zgodnie z zaprezentowanym w doktrynie stanowiskiem akt o jakim mowa w tym przepisie musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne jest więc odniesienie go do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Określenie "dotyczy" nie może być jednak rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa (por.: T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 61). W doktrynie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004, s. 22) oraz w orzecznictwie (por.: postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, s. 27) przyjmuje się również, że w wyjaśnianym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Zarządzenie określające wysokość opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku nie kreuje natomiast żadnego uprawnienia lub obowiązku dla konkretnego podmiotu, nie ma więc waloru aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej. Jest przede wszystkim aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do Wydziału Informacji Sądowej. Zindywidualizowane ustalenie opłaty następuje natomiast poprzez wydanie na podstawie art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stosownego postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy podkreślić należało, że pomiędzy spoczywającym na stronie skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty a Zarządzeniem nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku brak było bezpośredniego związku, niezbędnego do uznania skarżonego zarządzenia za akt podlegający kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zarządzenie nr 6 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w sprawie opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku nie podlegało również sądowej kontroli na podstawie ustaw szczególnych (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Ponadto wskazać wypada, iż zaniechanie uiszczenia opłaty nie pociągało za sobą dla skarżącego żadnych negatywnych konsekwencji, ani też nie rzutowało na możliwość realizacji uprawnień strony wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. Regulacja art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje bowiem realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji. Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie może ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy bez rozpoznania (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 64). W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na złożenie przez Stowarzyszenie A z siedzibą w K. skargi na akt nie objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko uznające, że żądania skarżącego nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść skargi wskazuje, iż za jej podstawę należy przyjąć pkt 4 wspomnianego artykułu. W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest określenie, jakie przesłanki muszą spełniać akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. W piśmiennictwie (T. Woś Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005 r., s.59-61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, spełniające łącznie następujące przesłanki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, które to są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3; musza dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa; muszą mieć charakter publicznoprawny, zapewniający ochronę interesu publicznego, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji podlega kognicji sądów administracyjnych ;muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego ani organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, ponieważ akty o charakterze ogólnym wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5 i 6. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego 2 przepisu prawa \pDT. . d ' omerńarz - Prawo o pompowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005r., s.61). Skoro jak to wcześniej wskazano, wymienione akty lub czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2006r., s.30), co oznacza, że musi występować ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność, niewątpliwe jest niespełnianie powyższych przesłanek przez skarżone zarządzenie. Zarządzenie to, określające wysokość opłat za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku nie kreuje żadnego uprawnienia lub obowiązku dla konkretnego podmiotu, nie ma waloru aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej. Jest przede wszystkim aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do Wydziału Informacji Sądowej. Na tej podstawie formułowane są pisma z prośbą o uiszczenie stosownej opłaty, i to one w odniesieniu do wnioskodawcy stanowią konkretyzację wzmiankowanego zarządzenia. Zaniechanie uiszczenia opłaty nie tylko nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji, ale również nie rzutuje na możliwość faktycznej realizacji uprawnień podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej, wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, W świetle przedstawionych wyjaśnień bezspornym jest, iż przedmiotowe zarządzenie nie ma charakteru władczego aktu administracyjnego, nie spełnia warunków określonych w art. 3 §2 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec powyższego nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Skoro w niniejszym przypadku nie było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego, wnoszę jak wyżej o odrzucenie skargi.