II SA/Łd 947/07

Dnia 28 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] ( znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz I. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nakazał I. S. i J. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o Nr ewid. [...] przy ul. J. Nr [...], Gm. A. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) nałożył na inwestorów – I. S. i J. S. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia I. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż opłata legalizacyjna nie została uiszczona, zatem nakazał rozbiórkę budynku wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji I. S. wskazała, że w zażaleniu na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej wniosła o umorzenie opłaty w całości lub w części i rozłożenie jej na raty z uwagi na dramatyczną sytuację finansową. Z treści uzasadnienia wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, w jej ocenie wynikało, że wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej zostanie przekazany zgodnie z właściwością do Wojewody [...]. Nie miała świadomości, iż musi złożyć odrębny wniosek. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 8, 9, 11, 12 § 1, 61 § 1 i 66 Kodeksu postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż inwestorzy nie uiścili opłaty legalizacyjnej, co zgodnie z regulacją art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązywało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem organu, odwołująca się, w treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] roku, została poinformowana o konieczności wystąpienia z wnioskiem do Wojewody [...] o umorzenie bądź rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. W skardze do sądu administracyjnego I. S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji powtarzając argumenty podniesione w odwołaniu. O tym, iż jej wniosek o umorzenie bądź rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty nie dotarł do Wojewody [...], powzięła informację dopiero w momencie otrzymania decyzji o nakazie rozbiórki. W konkluzji wskazała, iż jest biednym, prostym człowiekiem, który nie zna przepisów prawa tak dobrze, jak organy administracji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) nałożył na inwestorów – I. S. i J. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...] przy ul. J. Nr [...], w miejscowości J., Gm. A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia I. S., postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po stwierdzeniu, iż opłata legalizacyjna nie została uiszczona, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] roku nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym niemniej, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (art. 49 ust. 3 zd. II Prawa budowlanego). Z treści przepisu art. 49 ust. 3 zd. II Prawa budowlanego wynika, że organ, po wydaniu postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, może wydać decyzję o nakazie rozbiórki tylko w razie stwierdzenia, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Pogląd taki wynika wprost z cytowanego przepisu i znajduje potwierdzenie w doktrynie (np. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Beck, str. 524). W sprawie nie ulega również wątpliwości, iż I. S., w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji ustalające opłatę legalizacyjną, wniosła o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w części i zgodę na jej spłatę w miesięcznych ratach. Wskazała nadto, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż ma niskie dochody. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pismo stanowiące zażalenie na postanowienie z dnia [...] roku niejako zawierało w swojej treści dwa pisma. Bez wątpienia stanowiło ono zażalenie na wskazane postanowienie, jak i wniosek o umorzenie lub rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. Tym samym, jedno pismo zawierało kilka wniosków rozstrzyganych przez różne organy. W tej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności rozdziału 1 Działu III. Zgodnie z treścią art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast, gdy jedno podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o tym, iż odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W odniesieniu do wniosku o umorzenie lub rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, organ II instancji tylko w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku wskazał, iż organem właściwym w sprawie egzekucji należności pieniężnych Skarbu Państwa jest właściwy miejscowo wojewoda. Informacja taka, bez wątpienia, nie spełnia warunków określonych w art. 66 § 1 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego II instancji, w momencie rozpoznawania zażalenia na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, uprawniony był do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, gdyż wniosek o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, na ówczesnym etapie. Wniosek taki natomiast wpływał na dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia nakazu przymusowej rozbiórki obiektu. Konkludując, Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisu art. 66 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wydanie nakazu rozbiórki przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o umorzenie lub rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, było przedwczesne. Postępowanie z wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, może doprowadzić do zwolnienia z obowiązku uiszczenia tej opłaty w całości lub w części, bądź zmiany sposobu jej uiszczenia. Jak już wskazywano, wydanie nakazu rozbiórki, w stanie faktycznym sprawy, powinno opierać się na jednoznacznym założeniu, że mimo istnienia obowiązku poniesienia opłaty legalizacyjnej, nie została ona uiszczona. Obowiązek uiszczenia opłaty, w chwili obecnej, obciąża inwestorów, ale postępowanie z wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, może doprowadzić do jego uchylenia lub zmiany. Skład orzekający zwraca jednocześnie uwagę na antynomię w treści określenia rodzaju obiektu w sformułowaniu postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej i decyzji o nakazie rozbiórki. W treści postanowień organy obu instancji wskazywały, że budynek mieszkalny został rozbudowany. Tymczasem w decyzjach organy nakazały rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). K.O.