II SA/Łd 948/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] znak: [...]. Syg. akt II SA/Łd 948/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem nr [...] w dniu [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe wszczęte wskutek zażalenia P.P. na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] Nr [...] zawieszające postępowanie w przedmiocie rozwiązania użytkowania ustanowionego na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w S. nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 242/2. W uzasadnieniu postanowienia powołało się na art. 28 k.p.a., wywodząc, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Podniosło, iż interes ten winien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Według organu odwoławczego, prawa P.P. i pozostałych spadkobierców nie zostały naruszone w żaden sposób w postępowaniu między Gminą a Polskim Związkiem Działkowców, postępowanie o wygaszenie zarządu opiera się bowiem na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000r., Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zaś rozwiązanie użytkowania wieczystego (jeśli nastąpiło przekształcenie w to prawo) lub samego użytkowania na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz.U z 1999r., Nr 85, poz. 390), a stronami tego postępowania są Skarb Państwa lub Gmina oraz podmioty, na rzecz których zarząd został ustanowiony lub prawo użytkowania wieczystego czy zwykłe użytkowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zauważyło nadto, iż decyzją z dnia [...]79r. Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]79r., wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność P. i B.P. na rzecz Skarbu Państwa, a następnie przekazano ją w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w S.. Zwrócono uwagę na okoliczność skomunalizowania spornej nieruchomości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], stwierdzenia w 1999r. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]79r. oraz fakt umorzenia decyzją z dnia [...] Nr [...] ponownie prowadzonego postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na cofnięcie wniosku przez Zarząd Miasta W.. Organ odwoławczy stwierdził również, iż wobec braku w aktach wypisu z księgi wieczystej trudno jest wskazać na podstawie jakiego stosunku prawnego (zarządu, użytkowania wieczystego czy zwykłego użytkowania) działkę użytkuje Polski Związek Działkowców. Zdaniem tego organu, w sprawie "nie nastąpiło wywłaszczenie, do chwili obecnej właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasta W., skoro nie została uchylona decyzja komunalizacyjna". Do wydania nieruchomości nie będą miały zastosowania przepisy działu III, rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a więc nie może być wydana decyzja administracyjna o zwrocie. Według tego organu gdyby nawet własność nieruchomości przeszła na skarżącą, to może ona domagać się wydania nieruchomości na drodze cywilnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła P.P. W uzasadnieniu skargi podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte w zażaleniu, wskazując, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ (Starostę [...]). Podkreśliła, iż o zwrocie nieruchomości zdecydowała Gmina W. składając po zasięgnięciu opinii Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego A w W. w dniu 18 marca 2002r. w Starostwie Powiatowym w W. pismo o cofnięcie wniosku o wywłaszczenie, zaś decyzja Starosty z dnia [...] [...] umarzająca postępowanie jest konsekwencją tego stanowiska. Według skarżącej zawieszenie postępowania ma na celu przedłużenie postępowania administracyjnego i bezpodstawnego korzystania z jej nieruchomości, a w postępowaniu między Gminą a Związkiem Działkowców zostały naruszone jej prawa poprzez "długotrwałą procedurę" i pozbawienie możliwości korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia [...] umarzającego postępowanie zażaleniowe wszczęte wskutek zażalenia P.P. na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] Nr [...] zawieszające postępowanie w przedmiocie rozwiązania użytkowania ustanowionego na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w S. nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 242/2. Kontrolując to postanowienie, Sąd dostrzegł, iż akta administracyjne są niekompletne. W aktach tych brakuje, co podkreślono również w uzasadnieniu postanowienia, dokumentu stanowiącego podstawę korzystania z nieruchomości przez Związek Działkowców. Brak ten uniemożliwia ustalenie zarówno formy władania nieruchomością przez Związek, jak i trybu cofnięcia tytułu prawnego do korzystania z tej nieruchomości. Z powyższych względów nie sposób ocenić ani zasadności wszczęcia w trybie administracyjnym postępowania o rozwiązanie użytkowania ustanowionego na spornej działce, ani zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócić należy nadto uwagę na brak konsekwencji rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu tym bowiem z jednej strony organ odwoławczy stwierdza, iż w aktach sprawy brak jest wypisu z księgi wieczystej i w związku z tym nie wiadomo na podstawie jakiego stosunku prawnego działkę użytkuje Polski Związek Działkowców, z drugiej zaś jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie rozwiązania przysługującego Związkowi tytułu do spornej nieruchomości. W sytuacji kiedy podstawa władania nieruchomością nie jest wiadoma, nie możliwe jest również ustalenie, w ocenie Sądu, interesu prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości. Poważne zastrzeżenia budzi również stwierdzenie uzasadnienia, wedle którego "w sprawie mimo, że nie nastąpiło wywłaszczenie, do chwili obecnej właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasta W., skoro nie została uchylona decyzja komunalizacyjna". Przede wszystkim zauważyć należy, iż z uwagi na braki w aktach sprawy nie sposób odnieść się do kwestii obowiązywania lub nie obowiązywania w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, oczywistym wydaje się jednakże, iż w sytuacji kiedy wskutek najpierw stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a następnie umorzenia ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości decyzja komunalizacyjna będąca przecież konsekwencją pierwotnie podjętej decyzji wywłaszczeniowej, winna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jako wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. W sprawie Sąd dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną postanowienia, jak również treść tego przepisu. Zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić zasadność umorzenia postępowania w sprawie w świetle zebranego materiału dowodowego, jak również wskazać te okoliczności sprawy przesądzające o podjęciu tego rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętego postanowienia. Obowiązek uzasadniania postanowienia wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza W. z dnia [...] Nr [...] dowodzi, iż nie spełniają one wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu pierwszego z tych postanowień nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 105 § 1 k.p.a., ale nawet nie przytoczono treści tego przepisu. Zawarte w uzasadnieniu rozważania są nielogiczne i niespójne, trudno je także odnieść do zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwagi na jego brak. W uzasadnieniu drugiego z postanowień ograniczono się z kolei wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i stwierdzenia, iż wynik wznowionego postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o rozwiązanie użytkowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem postanowienia z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającego go Burmistrza W. z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7,art. 11, art. 77, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a., postanowienia te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.