II SA/Łd 949/18

Dnia 25 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących K. M.i A. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. M.Ł. wystąpiła do Wójta Gminy R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechaniki samochodowej, związanej infrastruktury oraz utworzeniu stanowisk parkingowych, na terenie bazy eksploatacyjnej pojazdów położonej w m. N. ul. A 8 na działkach o numerach ewidencyjnych 21/2, 22, 23 obrębu N., przedkładając m. in. Kartę informacyjną przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ gminy stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. po rozpoznaniu zażalenia M.Ł. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, obligując do uzupełnienia dokumentacji załączonej do wniosku. Organ I instancji, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawczyni do usunięcia braków załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia zdecydował w dniu 12 lutego 2013 roku o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. O takim możliwym skutku niewykonania obowiązku uzupełnienia pisma M.Ł. została poinformowana w piśmie wzywającym do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Następnie decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy R. umorzył postępowanie wszczęte w wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwe, jeśli planowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne jest zaliczane do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania takim przedsięwzięciem była inwestycja planowana przez M.Ł., zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 76 ww. rozporządzenia. Przepis ten został uchylony przez § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817). Zmiana ta weszła w życie 1 sierpnia 2013 r. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś., lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a u.o.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis prawa nie ma jednak zastosowania, gdyż żadna z decyzji, o których mowa powyżej nie została wydana. Ustawodawca przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzeniu, nie ujął w katalogu tych, które mogą wywołać istotne i nawet potencjalnie negatywne następstwa dla środowiska. Brak jest zatem podstaw do wydawania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Nie jest bowiem możliwe określenie warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w ten sposób, by nie oddziaływało ono istotnie negatywnie na środowisko. Organ zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zatem należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie pierwotnie wniosek inwestora zainicjował bieg sprawy, a dopiero w jej trakcie, w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powstał brak przedmiotu sprawy wynikający z niemożności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, co do którego ustawodawca nie przewidział oddziaływania na środowisko. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się natomiast wyłącznie wtedy, gdy przedsięwzięcie zaliczono do mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak tego zaliczenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania środowiskowego, która to sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i A.M. Zarzucili naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na jego ustalenie zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja organu I instancji jest przedwczesna i została wydana wskutek nierozpatrzenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy. Odwołujący się zakwestionowali kwalifikację spornego przedsięwzięcia pomijającą okoliczność, że realizacja inwestycji objęta jest terenem bazy eksploatacyjnej pojazdów, a charakter zamierzenia wskazywać może, że ma ono funkcjonować (a zatem i oddziaływać) nie samodzielnie, lecz należy oceniać je z perspektywy oddziaływania bazy eksploatacyjnej pojazdów. Organ I instancji winien powyższe rozważyć tym bardziej, iż z uwagi na szereg innych toczących się postępowań dotyczących stanu faktycznego obejmującego sporne nieruchomości organowi z urzędu znany jest fakt, iż baza eksploatacyjna (transportowa) pojazdów funkcjonuje od wielu lat i nigdy nie została uczyniona przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. W realiach niniejszej sprawy ocenie wpływu na środowisko powinna być poddana całość zrealizowanego zamierzenia określonego jako baza eksploatacyjna (transportowa) pojazdów, nie zaś tylko jego część, która została określona we wniosku inwestora. Decyzją z dnia [...]nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ponownie umorzyło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po bezskutecznym wezwaniu inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku, zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2013 r. poinformowano inwestora i pozostałe strony postępowania o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 25 maja 2012 r. (art. 64 § 2 K.p.a.). Dalej organ podkreślił, że z formalnego punktu widzenia zawiadomienie to świadczyło o zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 maja 2012 r. (pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest jedną z innych form załatwienia sprawy, o których mowa w art. 104 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza dla wnioskodawcy to, że jeżeli zamierza prowadzić planowaną inwestycję, dla której wymagana jest decyzja administracyjna, winien złożyć nowy wniosek w sprawie. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby inwestor złożył ponowny wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Nie wynika również, aby zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było kiedykolwiek kwestionowane przez strony postępowania. W tym stanie faktycznym, zdaniem Kolegium, zaskarżoną decyzję z dnia [...] należało uznać, jako podjętą bez formalnego wniosku o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, a skoro tak, to należało ją uchylić w całości, a postępowanie zakończone tą decyzją umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie, które wywiera skutek najdalej idący, zdaniem Kolegium, niecelowe stało się odnoszenie się do zarzutów odwołania, które wszak odnoszą się do merytorycznej decyzji środowiskowej, a taka nie mogła zapaść w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K.M. i A.M. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących orzeczenia organów obu instancji zapadły bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podobnie jak w odwołaniu skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących negatywnego wpływu inwestycji już działającej - bazy transportowej jak i zamierzonego przedsięwzięcia. Odnieśli zarzut, ze organ władny jest wszcząć postepowanie w tej sprawie z urzędu, tymczasem ograniczono się do sformalizowanego załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art.134p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Powołany wyżej przepis art. 156 k.p.a. określa przesłanki nieważności decyzji, a wśród niech wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Zaskarżone decyzje zostały wydane z uchybieniem skutkującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego niezależnie od zarzutów skargi. Organ I instancji, orzekając w 2018 roku o wniosku M.Ł. z 2012 roku pominął okoliczność, że 12 lutego 2013 roku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek M.Ł. bez rozpoznania zaś organ II instancji wprawdzie odnotował powyższy fakt, lecz błędnie umorzył postępowanie z tego powodu. Tymczasem pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jest jednym z przewidzianych w k.p.a. sposobów załatwienia sprawy. Nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, dokonywane jest czynnością materialno – techniczną, o której należy poinformować osobę składającą podanie. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie/składającemu wniosek służy jedynie skarga na bezczynność organu, jeżeli kwestionuje taką formę załatwienia wniosku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów na to, że dokonane przez Wójta Gminy pismem z dnia 12 lutego 2013 roku pozostawienie wniosku bez rozpoznania zostało przez kogokolwiek z uczestników postępowania zakwestionowane. Jest ono zatem prawnie skuteczne i na tym etapie nie podlega ocenie sądu, czy organ dokonał go w sposób prawidłowy. Zatem w powyższym stanie sprawy w ocenie sądu brak było podstaw do jakichkolwiek czynności procesowych i decyzji w tej samej sprawie. W szczególności nie było przesłanek do jego umorzenia, skoro pozostawienie bez rozpoznania stało się prawnie skuteczne i oznacza ono, że sprawa została załatwiona. Wbrew ocenie organu odwoławczego organ I instancji po 12 lutym 2013 roku nie podjął ponownie postępowania, a jedynie wydał kolejne rozstrzygnięcie, pozbawione podstaw prawnych, bo wydane w sprawie już zakończonej. Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy zostało ono w jakiejkolwiek formie zakończone. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie rodzi wprawdzie skutku powagi rzeczy osądzonej/rozstrzygniętej, ale w przypadku takiej formy załatwienia wniosku nie ma podstaw prawnych do dalszego prowadzenia sprawy czy podejmowania kolejny rozstrzygnięć. Powołana jako podstawa zaskarżonych rozstrzygnięć norma art. 105 § 1 k.p.a., nakazująca umorzenie postępowania, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, nie znajduje w takim przypadku zastosowania. Załatwienie sprawy w trybie art. 64 § 2 k.pa., a więc w jednej z form jednej z form przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nie czyni tej sprawy bezprzedmiotową, a zakończoną. Wydanie w takim stanie faktycznym decyzji o umorzeniu postępowania jest pozbawione podstaw prawnych, zatem dotknięte jest wadą nieważności, ujętą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji powoduje powrót do stanu z 2013 roku i oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem M.Ł. z dnia 25 maja 2012 zostało skutecznie zakończone pozostawieniem go bez rozpoznania w dniu 12 lutego 2013 roku. Tym samym również zarzuty podnoszone w skardze pozostają poza zakresem kontroli sądu w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a. k.ż.