II SA/Łd 950/09

Dnia 15 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 roku przy udziale – sprawy ze skarg E. J. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargi; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu B. D.- B., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej E. J. z urzędu. Wójt Gminy L. na wniosek M. i E. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] roku nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej w miejscowości B. na działce nr ew. 152. Postanowieniem z dnia [....] roku organ wstrzymał wykonanie wyżej opisanej decyzji, zaś postanowieniem z dnia [....] roku nr [...] Wójt Gminy L. na mocy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a. ) zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. i E. K. – do momentu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie opinii architekta, który sporządza projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznał, że projektowana inwestycja może spowodować zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi i w związku z tym – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 roku, Nr 257, poz. 2573) – może wymagać wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ wskazał, iż nowa sytuacja polegająca na uznaniu dodatkowych osób za strony postępowania uzasadnia ponowną analizę warunków i ponowne wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na powyższe postanowienie zażalił się inwestor – A. spółka z o.o. podnosząc, że rozstrzygnięcie to narusza: art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 199, poz. 1227); art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717) oraz art. 7, 11, 107 § 7 i art. 107 § 3 K.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia wznowionego postępowania, bowiem już przed wydaniem decyzji z 3 lutego 2009 roku organ I instancji posiadał wiedzę w zakresie przepisów (w tym art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie...) i również wtedy dysponował informacją o planowanym przedsięwzięciu, z której jednoznacznie – w ocenie organu odwoławczego – wynika, iż planowana stacja bazowa nie należy do inwestycji mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko oraz, że nie przeprowadził w tej mierze dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skargi na powyższe postanowienie wniosły M. K., M. D. i E. J., które zażądały wyjaśnienia dlaczego Kolegium uznało, że tylko E. i M. K. są stroną postępowania a nie wzięto pod uwagę całej społeczności B.. Skarżące podkreśliły negatywny wpływ powstania stacji bazowej na zdrowie okolicznych mieszkańców i domagały się wyjaśnienia dlaczego organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na złożone skargi Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 roku na wniosek złożony przez Prezesa Zarządu [....] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. – Z.G. Stowarzyszenie to postanowieniem Sądu zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Działający w imieniu uczestnika postępowania [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. Prezes Zarządu Z.G. popierał wniesione skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego po wznowieniu postępowania oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Punktem wyjścia do rozważań jest treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – wskazanego przez organ I instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Godzi się wyjaśnić, iż przez zagadnienie wstępne pojmować należy tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a więc brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 roku o sygn. akt II SA 534/98). Jednocześnie trzeba podkreślić, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż to leży w sferze obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Redakcja przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zwłaszcza użyty w nim zwrot "zawiesza" świadczy o tym, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie, gdy wystąpią przesłanki w nim określone. Chodzi tu mianowicie o sytuacje, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to zagadnienie otwarte, co oznacza, iż nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, postępowanie administracyjne musi być w toku. Po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. I wreszcie po trzecie, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, organ administracyjny ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż wskazana przez organ I instancji okoliczność – jako uzasadniająca zawieszenie postępowania - była już przedmiotem oceny tegoż organu w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem nie może ona stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o wskazany przez organ przepis. W ocenie Sądu Kolegium słusznie zakwestionowało argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji wywodząc, że skoro w informacji o przedsięwzięciu z sierpnia 2008 roku zawarto twierdzenie, iż inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a zatem również nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i organ I instancji poddał już ocenie tę informację w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to zawieszenie postępowania po wznowieniu w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozostaje nie spełnia przesłanek art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nadto pozostaje w sprzeczności z art. 8 K.p.a. Powołany przepis art. 8 K.p.a. wymaga od organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przypomnieć warto, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany uznaje się za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Jeżeli zatem organ I instancji, przed wydaniem decyzji ostatecznej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i po wznowieniu postępowania w tej sprawie, posiadał wiedzę w zakresie przepisów obowiązujących (a te przepisy nie uległy zmianie) i nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie, to należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż w takiej sytuacji zawieszenie postępowania naruszało przepisy K.p.a. Pamiętać wszak należy, iż kontrolowane postanowienie wydano w postępowaniu nadzwyczajnym – wznowionym z uwagi na to, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jeżeli zatem to nie nowe dowody czy nowe okoliczności stanowiły przesłankę do wznowienia to trudno się doszukać na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że obecnie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy wcześniej ten sam organ w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz po analizie informacji o inwestycji z sierpnia 2008 roku ocenił, że może wymagać wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko, lecz nie zobowiązał inwestora do dokonania tej czynności. W świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż Kolegium prawidłowo oceniło, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dostrzeżone uchybienia polegały na tym , że po pierwsze organ odwoławczy, wykraczając nieco poza zakres swej kognicji, w motywach zawarł kwestie dotyczące meritum sprawy, podczas gdy rzecz dotyczyła jedynie badania przesłanek zawieszenia postępowania a więc kwestii procesowych, a nadto nie zauważył, że organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek skarżących i innych osób, lecz postanowienie o zawieszeniu doręczono wyłącznie inwestorowi, pomijając w ten sposób pozostałe strony postępowania. Jednak w konsekwencji uznać należało te uchybienia za niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentu skarżących co do nie wzięcia pod uwagę całej społeczności B., stwierdzić należy, iż z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy – badania zasadności podstaw zawieszenia postępowania – nie ma on żadnego znaczenia. Nadto podkreślenia wymaga, że " społeczność B." jako taka nie może być, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podmiotem praw i obowiązków, a wobec tego skargi E. J. i M. D. mogły być rozpatrywane jedynie jako wniesione przez osoby fizyczne posiadające indywidualny interes prawny. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej skarżącej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeczono w oparciu o § 2 ust. 1 – 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). m.ch.