II SA/Łd 951/07

Dnia 14 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. II SA/Łd 951/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] nakazującą P. K. dokonanie rozbiórki ogrodzenia frontowego terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2005 roku na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, iż w miejsce dotychczasowego ogrodzenia frontowego wybudowane zostało nowe ogrodzenie na nowym fundamencie o długości 8,5 m i wysokości 3,2 m. Ustalono również, iż roboty budowlane przeprowadzone były w okresie maj – sierpień 2005 roku przez P. K., który jest współwłaścicielem nieruchomości, bez uprzedniego zgłoszenia do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno – budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Wobec niewykonana nałożonych obowiązków, organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał P. K. rozbiórkę ogrodzenia frontowego przy ul. A. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie orzekł o nakazie rozbiórki ogrodzenia frontowego nieruchomości w Ł. przy ul. A. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż dla działki położonej w Ł. przy ul. A brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś poprzedni miejscowy plan ogólny utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku, inwestor nie dysponuje również ostateczną na dzień wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe oznacza, iż brak jest przesłanek umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, co w konsekwencji powoduje, iż zastosowanie znajduje art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesionego przez właściwy organ sprzeciwu. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, podnosząc, iż ogrodzenie zostało jedynie odtworzone. Konieczność odtworzenia związana natomiast była z prowadzeniem robót związanych z przyłączem kanalizacyjnym oraz gazowym. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż niepodważalnym pozostaje fakt wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie nowego ogrodzenia od strony ulicy bez wymaganego zgłoszenia, po uprzedniej rozbiórce starego ogrodzenia. Powyższym działaniem inwestor dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dają możliwość legalizacji obiektu, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Z uwagi jednak na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości zasadnym było orzeczenie przez organ I instancji nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. podniósł, iż organ administracji nie wziął pod uwagę, iż nieruchomość zamieszkiwana jest przez starszą osobą, której konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wymagała naprawy ogrodzenia. Skarżący zarzucił również, iż nie została przeprowadzona wizja lokalna, z której wynikałaby potrzeba przeprowadzenia remontu ogrodzenia. Strona zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż remont ogrodzenia powiązany był z realizacją projektów przyłącza gazowego, instalacji gazowej i przyłącza kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Aministracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że w roku 2005 skarżący w miejscu dotychczasowego ogrodzenia frontowego wybudował nowe ogrodzenie, na nowym fundamencie o długości 8,5 m i wysokości 3,2 m. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić zatem będzie treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie dla każdej inwestycji wymaga uzyskania od właściwego organu administracji pozwolenia na budowę, co nie oznacza jednakże, że na inwestorze nie ciążą żadne obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zauważyć, iż ustawa w art. 30 przewiduje instytucję tzw. zgłoszenia. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jak wynika z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można natomiast przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W tym miejscu wypada wspomnieć, iż postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, z procesowego punktu widzenia, ma szczególny charakter. Składając zgłoszenie, strona nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ administracyjny nie podejmie w stosunku do zgłoszenia żadnych działań, a sam przewidziany przez przepisy upływ czasu i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Organ, do którego zgłoszenie wpłynęło, dokonując weryfikacji zgłoszenia, może uznać, iż zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem bądź gdy zamierzenie inwestora nie odpowiada prawu – wnieść sprzeciw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 roku o sygn. akt IV SA 3662/03). Wniesienie sprzeciwu przez organ administracji – jak wynika z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - jest możliwe w ciągu 30 dni, licząc od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych dopiero, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowym terminie. Należy jednak podkreślić, iż aby sprzeciw został uznany za skutecznie wniesiony, decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi zostać doręczona wnioskodawcy przed upływem zakreślonego przez ustawodawcę 30 – dniowego terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 roku o sygn. akt IV SA 1244/03). Konsekwencją prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest orzeczenie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane o rozbiórce obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego. Ustawodawca przyjął jednak zasadę, iż nakaz rozbiórki stanowi sankcję ostateczną, gdyż w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ zobowiązany jest do zbadania, czy występują przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji, tj., czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji zasadnie przyjęły, iż brak jest przesłanek do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Bezspornym jest, iż na obszarze, na którym zrealizowana została inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż okoliczność ta nie powoduje, iż etap planistyczny inwestycji może zostać pominięty. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor obowiązany jest bowiem do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z powyższego sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ulega ograniczeniu na mocy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku takiego planu – na mocy postanowień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości. Zatem, każda działalność zmierzająca do zmiany zagospodarowania terenu lub taki skutek wywołująca w razie braku miejscowego planu powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości. W konsekwencji, dopiero po uzyskaniu takiej decyzji, w której właściwy organ ustali warunki zabudowy inwestor uprawniony jest do przystąpienia do dalszego etapu w procesie budowlanym, tj. do uzyskania pozwolenia na budowę bądź, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, do dokonania zgłoszenia, na podstawie którego możliwe jest rozpoczęcie robót budowlanych. Skoro jednak w toku postępowania ustalono, iż skarżący nie dysponuje ostateczną na dzień wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż nie zostały spełnione warunki umożliwiające legalizację inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia przez organy administracji konieczności zapewnienia bezpieczeństwa zamieszkującej na posesji przy ul. A matce skarżącego, należy wskazać, iż zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 roku o sygn. akt II SA 55/00). Z powyższego wynika, iż okoliczności natury pozaprawnej, a na takie powołuje się skarżący, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może mieć również wpływu okoliczność, iż budowa ogrodzenia związana była z faktem legalnego wykonania przyłączy kanalizacji sanitarnej i gazowej. Nie jest to bowiem w stanie zmienić sytuacji, iż inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w rozpoznawanej sprawie wyłącza możliwość przeprowadzenia legalizacji i skutkuje zastosowaniem normy art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.