II SA/Łd 953/06

Dnia 9 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 roku sprawy ze skargi J.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, umorzył postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe wybudowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 29, stanowiącej własność D. i K.O. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 14 marca 2006r. J.T., właścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. A 27, wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wybudowania zbiornika na nieczystości ciekłe, położonego na nieruchomości przy ul. A 29. W odpowiedzi na wniosek, w dniu [...] na przedmiotowej posesji, przeprowadzone zostały czynności kontrolne w toku, których ustalono m.in., iż jednokomorowy zbiornik na nieczystości jest czynny, odprowadzane są do niego ścieki z budynku mieszkalnego. Środek pokrywy zbiornika znajduje się w odległości 60cm od granicy z sąsiednią działką i w odległości 230cm od okien, zbiornik nie posiada odpowietrzenia, a na sąsiedniej nieruchomości, przy granicy, nie ma podobnego urządzenia. Stwierdzono nadto, iż decyzją z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej udzieliło pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, z którego projektu wynikało, iż zbiornik na nieczystości miał być usytuowany w północnej części działki, w ogrodzie. Następnie decyzją z dnia [...] Urząd Dzielnicowy Ł. udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w projekcie którego przewidziany był zbiornik 3 komorowy, usytuowany przed budynkiem od strony ulicy A, zaś w dniu [...] Urząd Dzielnicowy przyjął zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dalszej części uzasadnienia, wyjaśnił, iż na podstawie przeprowadzonych ustaleń wydał w dniu [...] postanowienie, którym zobowiązał P.O. do przedłożenia dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego zbiornika do zgodności z przepisami. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 11 lipca 2006r. Państwo O. poinformowali organ nadzoru budowlanego, iż sporny zbiornik na nieczystości został zlikwidowany i wnoszą o odstąpienie od przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. A 29 i stwierdził, iż zbiornik jest zasypany w całości, wykonane zostało przyłącze sanitarne do budynku mieszkalnego i wewnętrzna instalacja, do której włączono instalację w budynku. Przedmiotowe roboty przeprowadzono na podstawie przyjętego przez organ zgłoszenia z dnia [...] Ponadto w toku czynności kontrolnych Państwo O. przedstawili umowę zawartą z ZWiK w dniu [...] na odprowadzanie ścieków, zaś na podstawie protokołu odbioru przyłącza zostało stwierdzone, że włączono je do sieci w dniu [...]. Reasumując powyższe wyjaśnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczył, iż powołany przepis obliguje organ do umorzenia postępowania w przypadku, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.T., która podniosła, że nie zgadza się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, iż wbrew ustaleniom organu, sporny zbiornik nie został zasypany, ponieważ na jego zasypanie potrzeba, co najmniej 1-2 wywrotki piasku. Nie widziała natomiast, by sąsiedzi przywozili piasek, zaś gruz zgromadzony w ogrodzie nadal się tam znajduje, zatem zbiornik nie został trwale i nieodwracalnie zlikwidowany. Decyzją z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 w związku z art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z materiałem sprawy, uznał za konieczne przeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego i w tym celu w dniu [...] przeprowadził oględziny spornego zbiornika na nieruchomości przy ul. A 29. W toku czynności stwierdził, iż szambo zostało zasypane gruzem ceglano-piaszczystym, co potwierdziła dokumentacja fotograficzna. Poprawność zasypania zbiornika została sprawdzona przy użyciu łomu stalowego o długości około 2m, który wbito w materiał wypełniający zbiornik na głębokość 1m – 1,5m. Wyjaśnił, iż pomimo podjętych czynności ustalających stopień zasypania szamba, obecna przy oględzinach J.T. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, iż zbiornik nie został zasypany i z tego względu Państwo O. zostali zobowiązani do zabetonowania góry szamba betonem o grubości 7cm. W dniu [...] pracownicy organu ponownie udali się na posesję przy ul. A 29 i stwierdzili, że zbiornik został zabetonowany, sporządzili dokumentację fotograficzną. Reasumując przebieg podjętych czynności i dokonanych ustaleń organ odwoławczy podkreślił, iż niewątpliwie fakt zasypania spornego szamba stanowił przesłankę obligującą do umorzenia postępowania już przed organem I instancji. Postępowanie prowadzone w sprawie legalności wybudowania zbiornika na nieczystości, wobec faktu jego zasypania stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy brak jest któregoś z podstawowych elementów stosunku prawnego, elementu podmiotowego lub przedmiotowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W dniu 8 listopada 2006r. J.T. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez pobieżne wyjaśnienie sprawy i naruszenie przez Państwa O. obowiązujących norm budowlanych i utrzymania obiektu, co wywołuje skutki z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, iż w myśl art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyjaśniła, iż pomimo treści powołanego przepisu organy prowadzące postępowanie ograniczyły się do sprawdzenia czy zbiornik został zasypany jedynie do jednego punktu wskazanego przez właściciela, nie chciały wykonać badania w punkcie wskazanym przez skarżącą. Ponadto pominęły dowody szkodliwego wpływu niezasypanego zbiornika na nieruchomość strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując dotychczasową argumentację uznał, iż stawiane przez skarżącą zarzuty nie dają podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. W świetle ustalonego w sprawie niniejszej stanu faktycznego należy zgodzić się z organami administracji, iż zaistniały podstawy prawne do umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonych do Sądu decyzji jest przepis art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie słowa "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy zobowiązany jest, zgodnie z powyższym, do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw i tym samym wyłączył możliwość działania organów administracji w ramach uznania administracyjnego, zakreślając sztywne ramy zachowania. Z kolei z wystąpieniem przesłanki bezprzedmiotowości mamy do czynienia zarówno, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty sprawy. Przesłanka ta może wystąpić zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, w sytuacji, gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003r., II SA 1432/01, System Informacji Prawnej LEX Nr 157627). Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności zbiornika na nieczystości ciekłe, usytuowanego na nieruchomości Państwa O. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy po przyjęciu powyższego wniosku, organy nadzoru budowlanego podjęły szereg czynności wyjaśniających, dokładnie opisanych w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i dodatkowo popartych dokumentacją fotograficzną, które miały na celu sprawdzenie prawidłowości wybudowania spornego zbiornika. W wyniku podjętych działań ustalono m.in., iż Państwo O. posiadali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i szamba, udzielone decyzją Prezydium Rady Narodowej w dniu [...]. Dysponowali nadto wydaną przez Urząd Dzielnicowy Ł. w dniu [...] decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Ponieważ postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego miało na celu ustalenie prawidłowości i legalności wybudowanego zbiornika na nieczystości, Państwo O. zostali zobowiązani do przedłożenia pełnej dokumentacji dotyczącej samego spornego szamba. W odpowiedzi na wezwanie poinformowali organ, że zbiornik został zlikwidowany i wnieśli o odstąpienie od przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Fakt zasypania zbiornika potwierdzono podczas oględzin nieruchomości, co wynika z protokołu i sporządzonych fotografii. Ponieważ szambo zostało zlikwidowane prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do ustalenia jego legalności stało się bezprzedmiotowe, przestał istnieć przedmiot postępowania a zatem element konieczny prowadzenia dalszego postępowania. Wracając do, wskazanych wyżej, uwag ogólnych dotyczących przepisu art. 105 §1 Kpa i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, iż w dniu wszczęcia postępowania w sprawie legalności wybudowania zbiornika na nieczystości ciekłe, niewątpliwie znajdował się on na nieruchomości przy ul. A 29 i jego stan techniczny umożliwiał jego użytkowanie, istniał zatem element konieczny postępowania tj. jego przedmiot. Jednakże z chwilą zasypania szamba przestał istnieć przedmiot postępowania, nie można bowiem badać legalności wybudowania obiektu, który nie funkcjonuje już fizycznie jako zbiornik na nieczystości ciekłe, został zasypany, zabetonowany w sposób uniemożliwiający jego odtworzenie i użytkowanie. W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z sytuacją, w której w dniu wszczęcia postępowania istniała prawna możliwość jego prowadzenia, natomiast na jego późniejszym etapie odpadł jeden z elementów koniecznych tj. przedmiot tego postępowania. Tym samym organy nadzoru budowlanego nie miały już podstaw prawnych i faktycznych do badania prawidłowości i legalności spornego zbiornika, którego już nie było. W tej sytuacji prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należy dodać, iż podstawa do umorzenia postępowania powstała już w chwili zasypania zbiornika. Dalsze działania organu odwoławczego zobowiązujące właścicieli do zabetonowania szamba, miały na celu wyłącznie pogodzenie sąsiadów, ponieważ pomimo zasypania zbiornika skarżąca nadal pozostawała na stanowisku, iż szambo nie jest zasypane, zlikwidowane. Przy czym zabetonowanie pokrywy zbiornika również nie przekonało skarżącej, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na fakt, iż w momencie już samego zasypania spornego zbiornika postępowanie zmierzające do ustalenia prawidłowości jego wybudowania stało się bezprzedmiotowe. Każde postępowanie administracyjne prowadzone jest w konkretnej sprawie, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie przestał istnieć przedmiot sprawy wszczętej w sprawie legalności wybudowania zbiornika, postępowanie stało się bezprzedmiotowe co obligowało organ do jego umorzenia. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.