II SA/Łd 953/17

Dnia 15 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 roku sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium znak: [...] z dnia [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy Z., stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 145, o powierzchni 1,20 ha, położonej we wsi W., na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144, art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. 2016 r., poz. 1491 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 7 września 2017 r. skierowanym do Wójta Gminy Z., J. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...], Nr ]...] (we wniosku błędnie podano Nr [...]), wydanego przez Naczelnika Gminy Z., stwierdzającego nabycie przez J. P., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 145, o powierzchni 1,20 ha, położonej we wsi W. W uzasadnieniu swego żądania wnioskodawca podniósł, że w/w Akt został wydany przez urzędników nie mających wiedzy prawniczej, a ponadto w pośpiechu i chaotycznie. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych dotyczyła w szczególności uwłaszczeń na ziemi rolnej nabytej w formie umowy między stronami, zasiedzenia, itd., nie obejmowała natomiast właścicieli nieruchomości rolnych. Dalej autor wniosku wskazał, że jego matka zmarła w 1946 r., wówczas przedmiotowa działka została podzielona przez sąd między nim a ojcem, następnie ojciec zmarł w 1965 r., a spadkobiercami po nim byli: wnioskodawca i jego przyrodnia siostra. Z powyższego wynika, że w/w ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w ogóle nie dotyczyła przedmiotowej nieruchomości o nr ewid. 145, a zatem Akt Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...], został wydany bezprawnie i winien zostać "anulowany". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem znak: [...] z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co z kolei obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. J. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że zapewniano go, iż przedmiotowy akt własności ziemi jest niepodważalny i ostateczny. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem, aby odzyskać własność po zmarłym ojcu, powinien "anulować" przedmiotowy akt własności ziemi. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium przytaczając treść art. 156 § 1 k.p.a. wyjaśniło, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w komentowanym przepisie oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap postępowania sprowadza się do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W grupie przyczyn o charakterze podmiotowym mieści się m.in. kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Wstępne postępowanie wyjaśniające kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 61 k.p.a. lub też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi istnienie ograniczeń prawnych wynikających z przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zgodnie z którym, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Kwestionowany przez J. P. Akt Własności Ziemi, został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Powyższe oznacza, że Kolegium było zobligowane do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił bowiem, że ww. przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wszedł do obrotu prawnego z dniem 1 stycznia 1992 r. i z tą datą ustawodawca zamknął możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 292/15, LEX nr 2143520, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 757/12, LEX nr 1376779), a przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie przewidują żadnych wyjątków, na podstawie których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od okoliczności danej sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane unormowanie było zamierzonym działaniem ustawodawcy, który pomimo licznych błędów i to nawet rażących, popełnionych przez organy administracyjne przy wydawaniu aktów własności ziemi zdecydował się, w celu zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych oraz pewności obrotu prawnego, na wyłączenie kontroli administracyjnej i sądowej tychże aktów (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 73/92, LEX nr 3791, oraz uzasadnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98, LEX nr 39284). W sytuacji wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, odpowiedni organ winien zatem wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 805/05, LEX nr 869591). W obecnym stanie prawnym, w ocenie Kolegium, nie jest możliwe kwestionowanie w trybie administracyjnym Aktu Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...], co oznacza przedmiotową niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Marginalnie Kolegium wskazało, że zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1994 r., sygn. akt III CRN 36/94, LEX nr 4151, wprowadzone w przepisie art. 63 § 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłączenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy uwłaszczeniowej, nie obejmuje decyzji bezwzględnie nieważnych. Decyzje takie, choć nie mogą być wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie przepisów administracyjnych, nie wywołują skutków w sferze prawnej i nie mogą być uwzględnione przez sąd przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - Aktu Własności Ziemi z dnia [...], Nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy Z., stwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 145, o powierzchni 1,20 ha, położonej we wsi W. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionował J. P. podnosząc, że ustawa uwłaszczeniowa nie dotyczy właścicieli i spadkobierców bowiem nie można uwłaszczać właściciela. Skarżący wskazał, że w obecnej sytuacji nie wie czy jest jedynym, niepodważalnym właścicielem spadku po rodzicach i może spokojnie rozliczyć się z siostrą, czy też na podstawie tego aktu prawo do ½ działki ma żona skarżącego. Dla skarżącego nie jest to sprawa jasna wobec powyższego wniósł o to, aby Sąd Administracyjny wyjaśnił tę kwestię i podjął odpowiednią decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji, a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi. Podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyłącza możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku (tj. Aktów własności ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. Ustawa z dnia 28 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 roku stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana wcześniej ustawa z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 roku, nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powyższa regulacja ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 roku. Kwestionowany w niniejszym postępowaniu Akt własności ziemi z dnia [...] wydany został przez Naczelnika Gminy Z. na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Uzupełniająco należy podkreślić, że oceną zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62 , art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, akty własności ziemie przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 roku ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. W tej sytuacji, postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej – tj. Aktu własności ziemi z dnia [...], nie mogło być skuteczne wszczęte, co poskutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a., a następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. M.K.