II SA/Łd 954/25

Dnia 12 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Marcin Olejniczak Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 października 2025 roku znak: SKO.4150.573.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Brzeziny z dnia 14 sierpnia 2025 roku, nr 237/2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 13 października 2025 r., nr SKO. 4150.573.2025 – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." – po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Brzeziny z dnia 14 sierpnia 2025 r., nr 237/2025 o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Brzeziny decyzją z dnia 14 sierpnia 2025 r., po rozpatrzeniu wniosku P. W., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym z instalacją kanalizacyjną z sześcioma szczelnymi bezodpływowymi zbiornikami do gromadzenia nieczystości ciekłych lub sześcioma indywidualnymi oczyszczalniami ścieków, czterema własnymi ujęciami wody – czterema studniami, przyłączami energetycznymi oraz zbiornikami na gaz płynny LPG, na działkach nr [...] i nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] w gminie B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589), dalej jako: "rozporządzenie". W odwołaniu od powyższej decyzji P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał na: a) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń co do charakteru inwestycji, jak również przez orzekanie w zakresie wykraczającym poza granice wniosku inwestora, tj. objęcie rozstrzygnięciem działki nr [...], która nie była przedmiotem żądania, co stanowi przekroczenie granic sprawy administracyjnej i naruszenie zasady związania organu zakresem wniosku; b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni działek nr [...] oraz nr [...] przez ich zsumowanie z powierzchnią działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem inwestora, a nadto oddzielona jest od działek objętych wnioskiem drogą wewnętrzną nr [...], co wyklucza możliwość traktowania tych nieruchomości jako jednego przedsięwzięcia; c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie wynikające z przyjęcia nieprawidłowej powierzchni inwestycji i sztucznego przekroczenia progu 0,5 ha, a w konsekwencji uznania, że dla zamierzonej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo, iż taki obowiązek nie zachodzi w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), dalej jako "ustawa nowelizująca", na mocy art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 24 września 2023 r. stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Również do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminy, stosuje się art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed 24 września 2023 r. (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej). Jednocześnie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. (art. 65 ustawy nowelizującej). Jak wskazał organ, przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, bowiem wniosek inwestora został złożony 19 marca 2025 r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Następnie wskazał organ, iż złożony w sprawie wniosek inwestora zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia wskazując, że przedmiotem realizacji ma być budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] i nr [...]. Teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Kolegium skonstatowało także, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia dotycząca konieczności wydania dla planowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazując na treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2024.1112 ze zm.), dalej jako: "ustawa", organ wskazał, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. Zgodnie § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie RM", do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Przy czym, stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia RM, powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jak wskazało Kolegium, działki nr [...] i nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] położone są na obszarach objętych formami ochrony przyrody, tj. w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Przy czym, planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami wynikającymi z rozporządzenia Nr 36 Wojewody Skierniewickiego z dnia 28 lipca 1997 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu. Przedmiotem inwestycji jest realizacja sześciu budynków mieszkalnych wolnostojących z rozbudowaną infrastrukturą techniczną niezbędną do ich funkcjonowania. Łączna powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 0,9630 ha. Zdaniem organu I instancji, powierzchnia tego terenu odpowiada powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, rozumianej jako powierzchnia, np. drogi wewnętrzne, drogi dojazdowe, dojścia, miejsca postojowe, zewnętrzne wiaty na magazynowanie odpadów, place zabaw, chodniki, zieleń urządzoną, tj. trawniki, klomby, kwietniki, itp. oraz płaty roślinności, które zostaną usunięte. Powierzchnia ta przekracza obszar 0,5 ha, a zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, bowiem teren inwestycji znajduje się w granicach obszaru objętego jedną z form ochrony przyrody wymienioną w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Planowana inwestycja kwalifikuje się zatem do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu RM. W ocenie Kolegium, z uwagi na powierzchnię terenu inwestycji, jak też zakres przedmiotowy inwestycji (tj. 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych), za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia należało uznać całą powierzchnię terenu inwestycji, a więc łączną powierzchnię działek nr [...] i nr [...]. Nie można bowiem przyjąć, że w wyniku realizacji sześciu budynków mieszkalnych na łącznej powierzchni 0,9630 ha, jakakolwiek powierzchnia terenu nie podlegałaby przekształceniu z obszaru dotychczas rolnego, niezurbanizowanego na obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium, już sama powierzchnia terenu inwestycji oraz zakres planowanej zabudowy i zagospodarowania tego terenu, wskazuje na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obejmującej pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych, Kolegium wyjaśniło, że może być ona traktowana jako wzmocnienie argumentacji co do potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, ze względu na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia RM, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. P W – jak dostrzegło Kolegium – złożył wniosek i uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w obrębie [...]. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia RM ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w praktyce ma zapobiegać tworzeniu pozornie odrębnych od siebie przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam lub inny podmiot. Dodatkowo, nie bez znaczenia jest fakt, że działki nr [...] i nr [...] będą obsługiwane przez tę samą drogę wewnętrzną (działkę nr [...]). Konkludując Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza stanowisko organu I instancji co do konieczności załączenia decyzji środowiskowej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji nie dopełnił obowiązku wezwania wnioskodawcy do załączenia takiej decyzji, jednakże wobec jednoznacznego stanowiska strony do co niezasadności uzyskania takiej decyzji, wada ta nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższa decyzję P. W. zarzucił: 1. obrazę prawa procesowego mogącego mieć wpływ na sprawę, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie przez Kolegium, że dwa odrębne wnioski inwestora (dotyczące różnych nieruchomości, różnych zamierzeń budowlanych oraz odmiennych parametrów urbanistycznych) stanowią jedno przedsięwzięcie, a to organ odwoławczy błędnie zsumował powierzchnie działek nr [...] i nr [...] z powierzchnią działki nr [...] mimo, że: a) dla działek nr [...] i nr [...] został złożony odrębny wniosek inwestora, obejmujący wyłącznie część działek o łącznej powierzchni 0,4998 ha; b) działka nr [...] nie była objęta wnioskiem, nie była przedmiotem postępowania, a organ I instancji ani Kolegium nie zostały uprawnione do rozszerzenia zakresu sprawy na inne nieruchomości; c) działki nie są funkcjonalnie ani technologicznie powiązane, a ich jedynym wspólnym elementem jest dostęp do tej samej drogi wewnętrznej na działce nr [...], co nie stanowi powiązania technologicznego; d) działkę nr [...] oddziela od działek nr [...] i nr [...] droga wewnętrzna, co dodatkowo wyklucza możliwość traktowania tych nieruchomości jako całości przestrzennej lub funkcjonalnej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia RM przez ich błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że zamierzenie objęte wnioskiem przekracza próg 0,5 ha, podczas gdy ustalenie to nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wskazane naruszenia prawa doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na nieprawidłowym ustaleniu, że dla inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy – w świetle wskazanych powyżej uchybień w ocenie dowodów oraz błędnej wykładni i zastosowania art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia RM - inwestycja ta nie spełnia przesłanek kwalifikujących ją jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie podlega obowiązkowi uzyskania decyzji środowiskowej. Opierając się na wskazanych zarzutach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazał się zasadna. Analiza akt administracyjnych nakazuje zwrócić uwagę na inne kwestie niż te poruszone w samej skardze. Ponieważ wyprzedzają one ocenę zasadności zarzutów skargi należy od nich rozpocząć. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], w gminie B. We wniosku tym inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i obsługą komunikacyjną przez drogi wewnętrzne na działkach nr [...] i nr [...]. Tymczasem organ I instancji orzekł w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], w gminie B. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie ma wniosku inwestora obejmującego żądanie ustalenia warunków zabudowy dla ww. działek dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą w przedmiocie warunków zabudowy działek nr [...] i nr [...], nie objętych wnioskiem w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji należy zauważyć, iż ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z treści art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wynika natomiast, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek, to ów wniosek wyznacza zakres sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję w tej sprawie jest związany treścią wniosku, a więc nie może samodzielnie dokonywać zmian przyjętych przez wnioskodawcę parametrów czy warunków inwestycji. Pozostaje związany stanowiskiem inwestora (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 272/08; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1377/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie zatem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla terenu i inwestycji nie wskazanych we wniosku inwestora stanowi naruszenie powyższych przepisów. Oznacza także naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. i jest wynikiem wadliwie przeprowadzonych ustaleń w zakresie treści żądania inwestora, co narusza dodatkowo art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i prowadzi do wadliwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe uwagi skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a."), przedwczesną czyniąc ocenę zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą rozpoznać wniosek inwestora inicjujący niniejsza sprawę (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi, a w pozostałym zakresie wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. lp