II SA/Łd 955/02

Dnia 9 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddziału Terenowego w W. – Filii w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. II SA/Łd 955/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...] zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. – Rejon Dróg Wojewódzkich w B. do przebudowy przepustu P2 pod drogą krajową 483 Ł. – S. – C. w miejscowości L. w terminie do 30 czerwca 2000 r. (przy partycypacji finansowej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) oraz do bieżącej naprawy i konserwacji przepustów P1 i P4 pod drogę 483 Ł. – S. Jednocześnie zobowiązano wykonawcę przebudowy i napraw przepustów do zapewnienia właściwego nadzoru technicznego nad pracami w obrębie koryta rzeki P. i jazu, uporządkowania terenu po zakończeniu robót, powiadomienia zainteresowanych stron o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót. Ważność pozwolenia ustalono do dnia 31 grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. – Rejon Dróg Wojewódzkich w B. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 25 października 2000 r. została zawarta ugoda pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. i Rejonem Dróg Wojewódzkich w B. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Starosta [...] zatwierdził powyższą ugodę administracyjną. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta [...] udzielił Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – Zamiejscowemu Zespołowi w Ł. ds. Zagospodarowania Mienia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tymczasowych obiektów niezbędnych dla utrzymania stawów rybnych i zachowania bezpieczeństwa przeprowadzania wezbrań maksymalnych o parametrach określonych w punkcie I ppkt 1-4 decyzji. Jednocześnie zobowiązano właściciela do wykonania modernizacji obiektu stawowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi – pkt II. Nadto zobowiązano Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. do przywrócenia warunków zasilania w wodę stawów obiektu rybackiego oraz zabezpieczenia przeciwpowodziowego doliny i stawów w L. poprzez wykonanie robót regulacyjnych rzek P. i P. zgodnie z decyzją z dnia [...] ustalającą linię brzegu P. i P. oraz do skierowania wód tych rzek pod istniejący most drogowy; ustalono, że w kosztach partycypować będą Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. – Rejonu Dróg Wojewódzkich w B. i Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa – pkt III. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Ł. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich Ł. – Rejon Dróg Wojewódzkich w B. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, że Starosta [...] rozpatrując sprawę wydania pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu stawowego L. nie wyjaśnił lub mylnie zinterpretował niektóre istotne zagadnienia natury merytorycznej i formalno - prawnej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – Zamiejscowemu Zespołowi w Ł. ds. Zagospodarowania Mienia dla obiektu stawowego L. na piętrzenie wód rzeki P., pobór wód rzek P. i P., pobór wód do napełniania stawów oraz zrzut wody ze stawów- pkt I decyzji. Pozwolenia wodnoprawnego udzielono na okres 5 lat tj. do dnia 31 grudnia 2006 r.- pkt II. Jednocześnie zobowiązano Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa do: zachowania w okresie każdorazowego poboru wody do napełniania stawów nienaruszonego przepływu biologicznego w w./w. rzekach dla zapewnienia życia biologicznego w rzekach i zabezpieczenia potrzeb innych użytkowników wód znajdujących się poniżej obiektu stawowego L., trwałego oznakowania rzędnych dopuszczalnego poziomu piętrzenia na wszystkich budowlach piętrzących w formie metalowego bolca, klamry, łaty wodowskazowej lub poziomej kreski z farby wodoodpornej, wcześniejszego powiadomienia użytkowników wód znajdujących się poniżej o zamiarze spuszczenia wody ze stawów dla uniknięcia szkód mogących wystąpić w tych obiektach, odtworzenia rowu E oraz udrożnienia doprowadzalnika D2 dla zapewnienia nawodnienia przyległych użytków zielonych, dostosowania rowu Ro4 do możliwości przejęcia części wód z wezbrań powodziowych dla uniknięcia lub ograniczenia strat mogących powstać w sytuacjach nadzwyczajnych, a także partycypowania w kosztach związanych z projektowaniem i wykonawstwem regulacji rzek P. i P. oraz pokrycia kosztów związanych z dostosowywaniem urządzeń (budowa jazu, doprowadzenie wody) dla potrzeb obiektu stawowego i zabezpieczeń przed skutkami powodzi – pkt III. Ponadto zobowiązano Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., jako zarządcę rzek na terenie województwa, do podjęcia niezbędnych zadań związanych z przygotowaniem, prowadzeniem i nadzorowaniem spraw związanych z odcinkową regulacją rzeki P. i P. przebiegających przez obiekt stawowy L. – pkt IV. Zaznaczono, że integralną część decyzji stanowi operat wodnoprawny dla stawów obiektu rybackiego w L. - aktualizacja 2001 rok - opracowany w czerwcu 2001 r. przez Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa A Sp. z o.o. w Ł. Powyższe rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21, art. 53 ust. 1 i 2 pkt 1 i 9, art. 55 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.), art. 63 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz. 1157) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa A Sp. z o.o. w Ł., w oparciu o udzielone przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa pełnomocnictwa pismem z dnia 25 czerwca 2001 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z rzeki P. i P. dla celów rybackich na obiekcie L., załączając dwa egzemplarze "operatu wodnoprawnego dla stawów obiektu rybackiego w L. - aktualizacja 2001 r." Operat składa się z dwóch części: opisowej i załączników rysunkowych. Operat obejmuje podstawowe dane niezbędne dla wznowienia pozwolenia wodnoprawnego dla całości aktualnie użytkowanego stawowego gospodarstwa rybackiego, w szczególności stawów rybnych o powierzchni lustra wody 88,43 ha, piętrzenia wód powierzchniowych rzeki P. do normalnego poziomu piętrzenia 169,35 m n.p.m., a także poboru wód dla celów rybackich rzek P. i P. oraz zrzutu wód ze stawów w czasie i ilościach określonych w operacie. Operat aktualizuje stan obiektu stawowego w stosunku do stanu z lat 1964 i 1967 oraz z roku 1998. Ponadto operat uwzględnia wnioski zawarte w: decyzji Wojewody [...] znak [...] w szczególności odnośnie stwierdzeń, że właściwym i bezwzględnie celowym było ustanowienie linii brzegu rzek P. i P. jako państwowych wód płynących oraz, że winno następować bezzwłoczne egzekwowanie tej decyzji poprzez podejmowanie działań zmierzających do wykonania odcinkowych regulacji rzek P. i P. zgodnie z ustaloną linią brzegu wykorzystując wykonany w tym celu most na drodze Ł. - S. – C., jak również, że właściwym byłoby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy posługiwanie się operatem wodnoprawnym dla stawów obiektu rybackiego w L. (zasadniczym operatem z roku 1998),l decyzji Wojewody [...] znak [...] oraz w postanowieniu Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] zatwierdzającym ugodę administracyjną zawartą między Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. i Rejonem Dróg Wojewódzkich w B. w sprawie podziału utrzymania przepustów pod drogą Ł. - S.. Obiekt stawowy w L. jest aktualnie użytkowany przez dzierżawcę i poddawany ciągłej odbudowie i modernizacji w zakresie niezbędnym dla technicznego i ekonomicznego utrzymania stawów. Podstawowe obiekty piętrzenia i poboru wody dla stawów uwzględnione w dotychczasowych pozwoleniach wodnoprawnych z roku 1964 i 1967, najpierw jako jaz młyński potem zastawka na przepuście ramowym w drodze Ł. – S., zostały wcześniej zniesione i aktualnie są zastąpione urządzeniami prowizorycznymi. Starosta [...] stwierdził, że w świetle art. 132 ust 1 i 2 ustawy - Prawo wodne obiekt nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego i stąd też konieczność jego uzyskania. Przywrócenie warunków zasilania w wodę wymaga robót regulacyjnych na rzekach P. i P. zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] znak: [...] wraz z wykonaniem stałych budowli piętrzących oraz związanej z tym odpowiedniej przebudowy fragmentów stawów. Przedsięwzięcia te nie miały wcześniej przygotowanych żadnych dokumentacji technicznych. Ze względu na konieczność istnienia tych obiektów dla istnienia stawów w L., zapewnienia bezkolizyjnego przepuszczenia wód powodziowych na odcinku obiektu stawowego oraz bezpieczeństwa drogi krajowej Ł. - C., w przedłożonym operacie uwzględniono je w formie wniosków sformułowanych na podstawie opracowań Biura w stadium koncepcji. Biorąc pod uwagę fakt, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. jest zarządcą zarówno wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa jak i znajdujących się na nich urządzeń (jazy, progi, mosty itp.) na terenie województwa [...] w imieniu Wojewody - Starosta [...] podjął działania zmierzające do uporządkowania spraw związanych z regulacją odcinkową obu rzek i wykonaniem budowli piętrzącej - jazu na rzece P. w nawiązaniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...]. Nałożenie zobowiązań na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. zostało podyktowane tym, że Zarząd pozostaje zarządcą rzek na terenie województwa i jest to jednostka grupująca najlepszą kadrę techniczną z zakresu budownictwa wodnego i wodno - melioracyjnego oraz regulacji rzek. Starosta [...] podał, że operat przedstawia także urządzenia gospodarstwa stawowego (ilość, wielkość, rodzaj stawów) oraz normalny poziom piętrzenia dla poszczególnych stawów. Wnioski rolników o odtworzenie rowu E i doprowadzalnika D2 zostały uwzględnione w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Z. M. oraz rolnicy wsi L. – A. K., S. W., Z. M. i E. S. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. wniósł o zmianę punktu III ppkt 6 i zmianę pkt IV podnosząc, że w decyzji nie ustalono, w jakiej części inwestor Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa ma partycypować w kosztach regulacji rzek P. i P. i nie określono jakie inne jednostki mają ponosić koszty regulacji rzek. Brak jest też podstaw, aby Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa partycypowała w kosztach regulacji czy utrzymania sprawności technicznej rzek na całej długości jak i aby Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. ponosił koszty regulacji rzek oraz budowy urządzeń służących tylko i wyłącznie dla potrzeb budowy i zasilania w wodę stawów rybackich Agencji. WZMiUM w Ł. zarzucił, iż zajął stanowisko w piśmie z dnia 9 października 2001 r. zaś organ błędnie zinterpretował stanowisko strony. Podkreślił, że WZMiUM realizuje zadania inwestycyjne w oparciu o plany finansowe zatwierdzone przez Zarząd Województwa [...]ego i Wojewodę [...]ego a zatem brak jest podstaw prawnych do zobowiązania strony do ponoszenia kosztów regulacji rzek nie przewidzianych w uchwale Zarządu Województwa [...]. Z. M. wniósł o uzupełnienie decyzji w pkt 4 przez określenie terminu odtworzenia rowu E (koryta rzeki P.) oraz udrożnienia doprowadzalnika D2 do zapewnienia nawodnienia przyległych użytków zielonych. Z. M. podkreślił, że rów E został bezprawnie zakopany przez J. H., przez co woda nie może być odprowadzana do rzeki P. W razie wezbrań powodziowych nie ma odprowadzania wód a łąka Z. M. znajduje się przy rowie E. Rolnicy wsi L. – A. K., S. W., Z. M. i E. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Odwołujący się zarzucili, iż pobór wody dla nawodnienia około 60 ha użytków zielonych wsi L., zgodnie z decyzją z dnia [...] był możliwy poprzez spiętrzenie na rowie E zastawką B – 4 o świetle 1,5m. Rów E o długości 1820m był zasilany wodami rzeki P. i P., wodą z rowu melioracyjnego oraz drenażu pól i stawów. W wyniku przebudowy stawów rów ten został zlikwidowany. W zaskarżonej decyzji ustalono zastępcze doprowadzanie wody doprowadzalnikiem D2 bez określenia ilości wody dyspozycyjnej. W operacie wodnoprawnym brak jest również określenia ilości wody przeznaczonej do nawodnienia łąk oraz sposobu jej doprowadzania. Bilans wodny obliczony w operacie dla rzek P.i P. nie może stanowić podstawy do analizy nawodnienia łąk i stawów, gdyż brak jest połączenia koryt obu rzek powyżej ujęcia. Nadto NPP rzeki P. ustalony decyzją na rzędnej 169,35 m npm jest niższy od NPP doprowadzalnika D – 2 w profilu P – 5, który ustalono na rzędnej 169,60m npm. W decyzji brak jest także ustaleń dotyczących zabezpieczenia przeciwpowodziowego chroniącego zabudowania wsi L. przed wodami rzeki P. W latach 1997 -2001 podtopiona była Szkoła Podstawowa w L. oraz przyległe tereny zabudowane. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na błędy natury merytorycznej i formalno - prawnej: ­ o rozprawie wodnoprawnej nie zostały powiadomione wszystkie strony i zainteresowane osoby wyszczególnione w załączonym do akt zawiadomieniu o rozprawie wodnoprawnej; ­ operat wodnoprawny i aneks załączony do operatu budzi zastrzeżenia dotyczące rozwiązań przebudowy obiektu w części wschodniej, nawodnień użytków zielonych oraz zabezpieczeń przeciwpowodziowych wsi L.; ­ brak nałożenia w decyzji obowiązków w związku z uzyskanymi przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa – Zamiejscowemu Zespołowi w Ł. ds. Zagospodarowania Mienia uprawnieniami wodnoprawnymi; ­ brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przekazane akta sprawy stanowią materiały niekompletne. O rozprawie wodnoprawnej nie zostały powiadomione wszystkie strony i osoby zainteresowane wyszczególnione w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym, ponieważ brakuje 29 zwrotnych potwierdzeń odbioru o rozprawie wodnoprawnej. Z analizy protokołu z rozprawy wodnoprawnej wynika, że strony nie zawarły porozumienia, co do wykonania regulacji odcinkowej rzeki P. i P. W tej sytuacji Starostwo w B. przeprowadziło w dniu 11 września 2001 r. rozprawę w sprawie zawarcia ugody pomiędzy właścicielem obiektu stawowego L. – Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa – Zamiejscowym Zespołem w Ł. do Spraw Zagospodarowania Mienia, dotyczącej warunków wykonania oraz finansowania regulacji rzek P. i P. Z protokołu z rozprawy wynika, że WZMiUW w Ł. Oddział w P. ujmie w planach inwestycyjnych na rok 2002 sprawę regulacji rzek P. i P. zgodnie z decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] i realizację zadania, która będzie uzależniona od środków pozyskanych z budżetu województwa. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Zamiejscowy Zespół w Ł. ds. Zagospodarowania Mienia będzie partycypować w kosztach opracowania dokumentacji oraz realizacji inwestycji. Dotyczyło to głównie budowli piętrzącej zlokalizowanej w km 8+480 rzeki P. Stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w powyższej sprawie było odmienne i zostało przedstawione przy piśmie z dnia 9 października 2001 r. znak:[...]. Zdaniem Zarządu nałożenie obowiązku wykonywania regulacji rzek P. i P. wraz z opracowaniem dokumentacji projektowanej było całkowicie bezpodstawne, bowiem zarządca i dzierżawca obiektu stawowego L. w latach 1995-2000 samowolnie, nie przestrzegając obowiązujących przepisów przebudował obiekt stawowy, dokonując zmian w sposobie i zakresie warunków szczególnego korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] poprzez między innymi przebudowę stawu ,, Tama I" i wybudowanie stawu,, Tama II", co wiązało się z likwidacja koryta ulgi rzeki P. powyżej drogi S. - Ł., które stanowiło zabezpieczenie swobodnego przepływu wód wezbraniowych pod wybudowanym mostem drogowym. Nadto decyzja Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] orzekała wyłącznie o ustaleniu linii brzegu rzeki P. i P., jako państwowych wód płynących w obrębie obiektu L. i z tego też względu nie mogła stanowić podstawy nakładania na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. obowiązku wykonywania regulacji w./w. rzek. W ocenie organu odwoławczego, bezspornym faktem jest, że właściciele jak i użytkownicy gospodarstwa rybackiego w czasie trzydziestokilkuletniej eksploatacji wykonali szereg prac w tym obiekcie, które zmieniły system gospodarowania wodą, łamiąc tym samym pozwolenie wodnoprawne z 1964 r. To spowodowało między innymi, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Zamiejscowy Zespół w Ł. ds. Zagospodarowania Mienia, obecny właściciel obiektu, został zmuszony do wykonania nowego operatu wodnoprawnego inwentaryzującego zaistniałe zmiany jak i do starania się o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa winna ponosić wszelkie koszty związane z projektowaniem i wykonywaniem regulacji w./w. rzek w ramach zadania L. oraz kosztów związanych z dostosowywaniem urządzeń (budowa jazu, doprowadzenie wody) dla potrzeb obiektu stawowego i zabezpieczeń przed skutkami powodzi. Tak samo winny być nałożone na Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa, jako następcę prawnego po byłym Państwowym Gospodarstwie Rybackim w Ł., obowiązki w zakresie zabezpieczenia swobodnego przepływu wód wezbraniowych w obrębie obiektu stawowego powyżej drogi krajowej S. - Ł. w granicach linii brzegowej tych rzek określonej decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] znak: [...], ponieważ zaistniałe zmiany w zakresie warunków przepływu wód rzek P. i P. spowodowane zostały przez zarządzającego i użytkownika obiektu stawowego z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] oraz postanowień art. 29 ust. 3 i art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z dnia 11 października 2001 r. ( Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229). Organ odwoławczy wskazał, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa jako zakład nabywający określone uprawnienia wodnoprawne winien też utrzymywać w należytym stanie technicznym rzeki P. od km 7+280, do 9+970 (czyli od dolnej granicy stawów do ostatniego mnicha wlotowego na staw nr 22) oraz P. (w km 0+000 do 1+240 km) - poprzez wykonywanie gruntownej i bieżącej konserwacji odcinków tych rzek, znajdujących się na terenie obiektu stawowego. Opracowany przez A Sp. z o.o. Aneks 1 do operatu wodnoprawnego dla stawów obiektu rybackiego w L. zawiera rozwiązania wynikające z ustaleń z protokołu rozprawy wodnoprawnej z dnia 30 listopada 1999 r. dotyczące umożliwienia przepływu wód powodziowych rzek P. i P. Brak jest natomiast rozwiązań dotyczących zabezpieczenia przeciwpowodziowego chroniącego zabudowania wsi L. przed wodami rzeki P. oraz sposobu doprowadzenia odpowiedniej ilości wody przeznaczonej do nawadniania łąk. Zachodzi także niezgodność dotycząca rzędnej normalnego poziomu piętrzenia na rzece P. podanej w decyzji / 169,35 m n.p.m./ z operatem wodnoprawnym, gdzie ustalono tymczasowy poziom normalnego piętrzenia na istniejącej głównej budowli piętrzącej na rzece P. - mnichu w km 1+620 na rzędnej 169,40 m n.p.m., który jest niższy od normalnego poziomu piętrzenia doprowadzalnika D-2, ustalonego na poziomie 169,60 m n.p.m. Organ odwoławczy wskazał, że przy wydawaniu nowej decyzji organ I instancji powinien też wnikliwie rozpatrzyć uwagi użytkownika i dzierżawcy obiektu stawowego L. - J. H. dotyczące operatu wodnoprawnego, który w piśmie z dnia 8 września 2001 r. zaopiniował negatywnie operat. Jego zdaniem przyjęcie proponowanych w operacie rozwiązań przebudowy obiektu pogłębi deficyt w bilansie wodnym obiektu w części wschodniej, a zakres rzeczowo – finansowy przebudowy tej części czyni zeń zamierzenie ekonomicznie nieopłacalne. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddział terenowy w W., Filia w Ł. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz bezpodstawność zarzutów wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca Agencja stwierdziła, iż wszystkie strony były zawiadamiane o rozprawie wodnoprawnej w dniu 27 sierpnia 2001 r. Zarzuty odnośnie operatu wodnoprawnego dotyczące braku rozwiązania zabezpieczenia przeciwpowodziowego wsi L., nawodnień łąk i różnic rzędnych również są bezpodstawne, co szczegółowo uzasadnił opracowujący operat Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa A Sp. z o.o. w Ł. w piśmie skierowanym do Agencji znak [...] z dnia 20 czerwca 2002 r. Zarzut Wojewody [...] odnośnie braku nałożenia w decyzji Starosty obowiązków na Agencje w związku z uprawnieniami wodnoprawnymi również nie znajduje uzasadnienia, bowiem pkt III decyzji Starosty zawiera zobowiązania nałożone na Agencję. Niezrozumiała dla strony skarżącej jest sugestia Wojewody [...] w sprawie ponoszenia przez Agencję wszelkich kosztów związanych z projektowaniem i wykonywaniem regulacji rzek P. i P. w ramach zabezpieczenia przed skutkami powodzi. Regulacja i utrzymanie wód śródlądowych należy do właścicieli tych wód, podobnie jak ochrona przed powodzią do stosownych organów administracji państwowej, a nie do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne partycypuje w kosztach przebudowy lub dostosowywania urządzeń wodnych na rzece proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Skarżąca Agencja podkreśliła, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego trwa już trzy lata. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 roku pełnomocnik Agencji złożyła pismo procesowe informujące, iż strona skarżąca zgodnie z ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U Nr 64, poz. 592 ) zmieniła nazwę na Agencja Nieruchomości Rolnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, iż "Aneks 1 do operatu wodnoprawnegodla stawów obiektu rybackiego w L." zawiera co prawda rozwiązania wynikające z ustaleń protokołów z rozpraw wodnoprawnych z dnia 30 listopada 1999 roku dotyczących umożliwienia przepływu wód powodziowych rzek P. i P., brak jest natomiast stałych rozwiązań dotyczących: - po pierwsze, regulacji rzek oraz właściwego obiektu piętrzącego jakim ma być jaz na rzece P., po drugie, zabezpieczenia przeciwpowodziowego chroniącego zabudowania wsi L. przed wodami rzeki P. oraz po trzecie, sposobu doprowadzenia odpowiedniej ilości wody przeznaczonej do nawadniania łąk. Przedsięwzięcia wymienione w punkcie pierwszym nie mają żadnej dokumentacji technicznej. W operacie uwzględniono je jedynie w formie projektu zadań do wykonania a w pozwoleniu wodnoprawnym piętrzenie i pobór wody został ustalony w oparciu o prowizoryczne urzadzenia piętrzące i zasilające, które są częściowo zniszczone i niesprawne. Rzeka P., zasilającą znaczną część stawów płynie przez tereny gospodarstwa Lasów Państwowych zajmując i zatapiając je jednocześnie. Uczestnik postępowania Z. M. wniósł o oddalenie skargi. J. H. wniósł o oddalenie skargi. S. W. przyłączył się do stanowiska pełnomocnika strony skarżącej. R. H. pozostawił skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2005 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza art. 138 ( 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a). Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna jest wydawana zatem wtedy, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadził je w nieznacznej części albo zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji stanowi m. in. brak powiadomienia o rozprawie wodnoprawnej wszystkich stron i zainteresowanych osób, a zatem organ odwoławczy ponownie zarzucił organowi I instancji wadliwe przeprowadzenia postępowania, które pozbawiło strony czynnego udziału w sprawie. Zarzut ten jest zasadny. W niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń doręczenia stronom zawiadomienia o terminie zarówno rozprawy wodnoprawnej, która odbyła się w dniu 27 sierpnia 2001 r. jak i rozprawy administracyjnej w dniu 11 września 2001 r. W tym miejscu należy przypomnieć o obowiązkach organu administracji publicznej, jakie wynikają z powinności przestrzegania zasady czynnego udziału stron. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań / zasada czynnego udziału stron /. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - § 2, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa obowiązek prawidłowego zawiadomienia uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu z nich umożliwić w niej udział także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, stanowi rękojmię realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2001 r. , I SA 389/00, LEX nr 78925 / Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 1993 roku, V SA 250/93, prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. / por. ONSA 1994/2/84 / W tej sytuacji naruszenie obowiązku należytego wezwania stron na rozprawę posiada znamiona naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Organ odwoławczy nie miał zatem innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie przeprowadzone wbrew tym zasadom, tzn. bez wyjaśnienia całokształtu materiału dowodowego lub z pominięciem pewnych okoliczności, nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. i nie rozważył należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej jest również wynikiem przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Organ administracji publicznej – jak stanowi art. 80 k. p. a. - ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać dowolności. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...], o ustaleniu linii brzegu P. i P. jako państwowych wód płynących, z naruszeniem art. 80 k. p. a. Decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 8 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230ze zm.), obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 roku, ustala linię brzegu, która - zgodnie z ustępem pierwszym tegoż przepisu - stanowi granicę między gruntami pokrytymi wodami a gruntami przyległymi do tych wód. Decyzja o ustaleniu linii brzegu orzeka o rozgraniczeniu gruntów państwowych z gruntami przyległymi a tym samym przesądza o własności gruntów - według własności wody. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. nie nałożył żadnych obowiązków na określone podmioty. Podstawę nałożenia na strony postępowania określonych obowiązków mogą stanowić odpowiednie przepisy prawa materialnego. Powołana wyżej decyzja nie może stanowić podstawy nałożenia na Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. obowiązków podjęcia zadań związanych z przygotowaniem, prowadzeniem i nadzorowaniem spraw związanych z odcinkową regulacją rzeki P. i P. przebiegających przez obiekt stawowy L. Osobna kwestią jest wyegzekwowanie wykonania ugody administracyjnej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. i Rejonem Dróg Wojewódzkich w B. zatwierdzonej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...]. Jednocześnie stwierdzić należy, że nałożenie obowiązków na podstawie odpowiednich przepisów prawa materialnego winno być sprecyzowane w sposób gwarantujący wykonalność decyzji. Decyzja organu I instancji w zakresie punktu III ppkt 4 nie określa terminu wykonania obowiązku odtworzenia rowu E i udrożnienia odprowadzalnika D2 a nadto nie określa stosownych parametrów jak chociażby szerokości i głębokości rowu. Ponadto organ nakazał odtworzenie rowu nie ustalając jakie parametry posiadał uprzednio przedmiotowy rów i nie rozważając, czy takie parametry rowu będą wystarczające w warunkach, jakie obecnie istnieją na gruncie. Organ nie określił także w jaki sposób ma nastąpić dostosowanie rowu Ro4 do możliwości przejęcia części wód z wezbrań powodziowych dla uniknięcia lub ograniczenia strat mogących powstać w sytuacjach nadzwyczajnych - punkt III ppkt 5 decyzji. Organ nie rozważył w sposób dostateczny zakresu dokonanych zmian w zakresie stawów L. – Tama I i Tama II oraz znaczenia tych zmian dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zastrzeżenia nasuwa ocena operatu wodnoprawnego. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe sformułowania, iż operat obejmuje podstawowe dane niezbędne dla wznowienia pozwolenia wodnoprawnego, aktualizuje stan obiektu stawowego i uwzględnia wnioski zawarte w decyzjach Wojewody [...] i postanowieniu Starosty [...]. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] organ I instancji powołał przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Stosownie do art. 204 ust. 1, zamieszczonym w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe i końcowe", sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) w Rozdziale 4 "Pozwolenia wodnoprawne" Działu VI / w szczególności art. 126 -128 / przewidują przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego i nakładania stosownych obowiązków. Przesłanki te nie są tożsame z przesłankami ustanowionymi w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). W tej sytuacji przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego z zastosowaniem aktualnie obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, podkreślił, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. / por. ONSA 1989/1/36/ Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien rozważyć zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nadto uzasadnienie decyzji organu I instancji winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody na których się oparł organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wykazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96, organ odwoławczy może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. ( por. uzasadnienie wskazanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96 ; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79 , wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983 Nr 1, poz. 38, B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , C.H.Beck Warszawa 1996, str. 592 - 593). W ocenie Sądu argumenty podniesione przez organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych względów decyzji organu odwoławczego nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) skargę oddalił.