II SA/Łd 955/10

Dnia 30 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi A. A. i U. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności do działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. A. i U. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł. decyzją [...] r. odmówił przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności do działki gruntu, położonego w Ł. przy ulicy [...]. o powierzchni 1010 m. kw. oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...] , posiadającego urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącego dotychczas własność Gminy Ł., a będącego we współużytkowaniu wieczystym: A. i B. A. ( w udziale 23/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr 4), U. Ł.( w udziale 26/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr ...), A.L. G. ( w udziale 59/1000 części związanych z posiadanym prawem własności lokalu mieszkalnego nr ... ). Uzasadniając decyzję organ administracji wyjaśnił, że w dniu [...] r. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w Ł. przy ul. P., wystąpili właściciele lokali mieszkalnych. Wskazał ponadto, iż decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie na rzecz D. T. i J. E. S. po 1/2 części na rzecz każdej z nich udziału wynoszącego 806/1000 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P., oznaczonej jako działka [...] ( obecnie [...]), uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Odmówił natomiast zwrotu lokali mieszkalnych nr [...] sprzedanych przez Gminę Ł. i lokalu nr [...] sprzedanego przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku i udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem, związanymi z tymi lokalami. Odmówiono również zwrotu lokalu użytkowego nr [...], stanowiącego odrębność własność Gminy Ł[...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie własności gruntu pod budynkiem związanym z tym lokalem. Aktualnie współwłaścicielami gruntu, o którym mowa są : D. T., A. B., M. M. i Gmina Ł. Organ administracji I instancji powołał się na ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zgodnie , z którą z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej w całości własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wiąże się to z przyjętą w kodeksie cywilnym ogólną zasadą, iż jedynie grunty stanowiące w całości własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste ( art. 232 § 1 k.c.). Nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w prawie własności nieruchomości. Z uwagi na to, że Miasto Ł. nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości nie jest dopuszczalne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości na podstawie powołanej wyżej ustawy. A. i B. A., U. Ł. i A. L. G. odwołali się od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nie zgadzając się z nią. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż w przytaczanej ustawie nigdzie nie ma mowy o tym, że nieruchomość musi w całości stanowić własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Poza tym art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, na który powołano się w decyzji nie ma nic wspólnego z kwestią przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis ten dotyczy wyłącznie możliwości oddawania gruntu w użytkowanie wieczyste, a wnioskodawcy już posiadają grunty w użytkowaniu wieczystym. Może na podstawie tego artykułu należałoby domniemywać, czy Urząd Miasta sprzedając przedmiotowe lokale popełnił błąd oddając grunty związane z lokalami w użytkowanie wieczyste zamiast od razu sprzedać lokale wraz z gruntami na własność. Wnioskodawcy nie mogą zgodzić się, że domniemana przez urząd ogólna zasada przyjęta w kodeksie cywilnym ( ?) zgodnie z którą jedynie grunty stanowiące w całości własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste ma jakiś związek z przekształceniem już istniejącego prawa użytkowania wieczystego we własność. Okoliczność zwrócenia w 2002 r. części nieruchomości D. T. i J. E. S. nie może stanowić przeszkody w dokonaniu przekształcenia praw wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia 10 czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1, art. 2, art., 3 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ administracji II instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zbudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. W myśl ust. 2 ppkt 1) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki , a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. Ustawa z 29 lipca 2005 r. określa zasady przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności oraz zakreśla zakres przedmiotowy i podmiotowy zastosowania tej ustawy. Wskazane tam kryteria warunkują możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Do takiego przekształcenia może dojść jedynie wtedy, gdy wnioskodawca sam korzysta z prawa użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy jest to prawo współużytkowania wieczystego, to przekształcenie może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszyscy współużytkownicy wieczyści złożą wniosek o przekształcenie swoich udziałów w prawo współwłasności i jeżeli w wyniku przekształcenia staną się oni wyłącznymi właścicielami całej nieruchomości. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nastąpił zwrot polegający na przywróceniu prawa własności nieruchomości na rzecz D. T. i J. E. S. po ½ części na rzecz każdej z nich udziału wynoszącego 806/1000 części nieruchomości w Ł. przy ul. P., oznaczonej jako działka nr [...] ( obecnie [...]), uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Odmówiono natomiast zwrotu lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...] sprzedanych na rzecz osób trzecich wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku i udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem związanymi z tymi lokalami, jak również odmówiono zwrotu lokalu użytkowego nr [...] stanowiącego odrębną własność Gminy Ł. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie własności gruntu pod budynkiem związanym z lokalem. Decyzja o zwrocie została doręczona również odwołującym się i stała się ostateczna z dniem [...] r. Współużytkownicy wieczyści, którzy złożyli wniosek o przekształcenie swoich udziałów w prawo własności nie staną się wyłącznymi właścicielami całej niepodzielonej nieruchomości. Na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] r. nastąpił zwrot polegający na przywróceniu prawa własności części nieruchomości przy ulicy P.na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców. Obecnie przedmiotowa działka gruntu stanowi współwłasność D. T. A. B., M. M. i Gminy Ł. Wobec powyższego Miasto Ł. nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści i przekształcenie obejmuje całą nieruchomość. W wyniku tego przekształcenia wszyscy staną się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej. Aktualny stan prawny nieruchomości – działki nr [...] w całości zabudowanej budynkami nie stanowi wyłącznej własności Gminy Ł. Zwrot jakiego dokonano w 2002 r. części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców, z wyłączeniem trzech lokali mieszkalnych i lokalu użytkowego, nie pozwala dokonać przekształcenia obejmującego całą nieruchomość gruntową. B. A., A. A., U. Ł. i A.L. w dniu [...] r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. Nr 175, poz. 1459) poprzez dokonanie wadliwej wykładni tych przepisów polegającej na dodaniu nie wymienionych w nich przesłanek uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, tj. " jeżeli w wyniku uwzględnienia wniosku staną się wyłącznymi właścicielami całej nieruchomości" oraz " objęcia przekształceniem całej nieruchomości" Konsekwencją dokonanej przez organy administracji wykładni było stwierdzenie, że z wnioskiem o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność w niniejszej sprawie nie wystąpiły wszystkie osoby uprawnione. Skarżący wskazali także na dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 232 § 1 kodeksu cywilnego poprzez: 1/ jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie jakie grunty mogą stanowić przedmiot użytkowania wieczystego, w żaden sposób nie odnosząc się do meritum niniejszej sprawy. 2/ podtrzymywanie istnienia prawa użytkowania wieczystego związanego z lokalami należącymi do skarżących na nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy Ł. i osób prywatnych, w wyniku odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia 7 września 2010 r. uzupełnili swoją skargę. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt 2058/98 wskazali, ze przedmiotem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą być grunty stanowiące własność Państwa, gminy lub ich związków, a w sytuacji, gdy do nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie udziałów przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. W wyniku pozytywnego załatwienia wniosku skarżących wszystkie udziały we współużytkowaniu wieczystym działki przy ulicy P.w Ł. zostałyby przekształcone we własność. Skarżący ponadto stwierdzili, iż przepis art. 232 § 1 k.c. nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 k.c. Nieuwzględnienie wniosku skarżących powoduje, że istnieją dwie grupy praw: własność gminy i następców prawnych dawnych właścicieli oraz użytkowanie wieczyste właścicieli lokali nie zwróconych, którzy mają ustanowione użytkowanie wieczyste w części na własności prywatnej. Podtrzymywanie prawa użytkowania wieczystego związanego z lokalami należącymi do skarżących na nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy Ł. i osób prywatnych stanowi naruszenie przepisów, w tym art. 232 § 1 k.c. Postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. Sąd odrzucił skargi B.A.i A.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naruszenia przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ulicy P.o powierzchni [...] m. kwadratowych ( działka nr [...]) wystąpili wszyscy użytkownicy wieczyści. Spełniona zatem została podmiotowa przesłanka przekształcenia przewidziana w art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Wnioskodawcy są właścicielami lokali mieszkalnych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Osoby te w myśl art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy są uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy ( 13 października 2005 r.) były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Powyższa okoliczność wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w szczególności odpisu z księgi wieczystej i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] o zwrocie na rzecz D. T.i J. E. S. udziałów w części nieruchomości i odmowie zwrotu w/w osobom lokali sprzedanych wnioskodawcom. W ocenie Sądu żądanie B. i A. A., U. Ł. i A.L przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości było w świetle przepisów ustawy uzasadnione. Organy administracji obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy. Nietrafnie przyjęły, że zgodnie z art. 2 ustawy przekształcenie obejmować musi całą nieruchomość. Przepis art. 2 ustawy nie przewiduje konieczności spełnienia takiego warunku. Stwierdza jedynie, że z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy użytkownicy wieczyści. Z treści przepisów ustawy nie można skutecznie wywodzić, by wnioskodawcy musieli stać się wyłącznymi właścicielami całej nieruchomości. Organy administracji nałożyły zatem na wnioskodawców obowiązek, który nie wynikał z ustawy ani z innych przepisów prawa. Także przepis art. 232 k.c. nie stanowił przeszkody uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku użytkowników wieczystych. Określa on zasady oddawania w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nie może stanowić podstawy orzekania w przedmiocie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wywieść można, iż nie jest do przyjęcia pogląd, że na gruncie będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste ( v. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt I SA 1398/99 – System informacji prawnej Lex nr 57194). Jednakże przedmiotem niniejszej sprawy nie było ustanowienie użytkowania wieczystego lecz przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nieruchomości. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe rozważania Sądu. Ponadto powiadomi o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego gruntu. W trakcie dotychczasowego postępowania nie byli oni zawiadomieni o wszczęciu postępowania i jego wyniku. Niepowiadomienie współwłaścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu naruszało przepisy artykułów 61 § 4, 28 i 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1/ a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia prawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie podlegała wykonaniu i nie nadawała się do wykonania, Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w sprawie jej wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.