II SA/Łd 955/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego postanawia: odrzucić skargę. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania na rzecz A Spółdzielni Mieszkaniowej w S. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 2/29 o pow. 0,1913 ha, w związku z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii posiadania przez A Spółdzielnię Mieszkaniową w S. w dniu 28 listopada 2002 r. prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem podmiotowi ją wnoszącemu nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "p.p.s.a.", Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie Starosty [...] wniósł Zarząd Powiatu [...]. Natomiast Starosta [...], działając jako organ I instancji, na podstawie 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz A Spółdzielni Mieszkaniowej w S. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 2/29 o pow. 0,1913 ha, w związku z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii posiadania przez A Spółdzielnię Mieszkaniową w S. w dniu [...] prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości oraz wezwał Powiat [...] do złożenia w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia pozwu przeciwko A Spółdzielni Mieszkaniowej w S. o ustalenie istnienia w dnu 28 listopada 2002 r. na ww. nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego przysługującego A Spółdzielni Mieszkaniowej w S.. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne w wyniku podziału, w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Oznacza to, że wydawanie decyzji w tym przedmiocie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) zwanej dalej "u.s.p.". Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.p., że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Skoro więc starosta wydał decyzję w niniejszej sprawie jako organ pierwszej instancji, to zarząd powiatu na czele z tym starostą (mimo, że skarga została podpisana przez wicestarostę) nie może zasadnie wywodzić, że posiada legitymację procesową do kwestionowania postanowienia wydanego przez Wojewodę [...], jako organu odwoławczego od postanowienia starosty. W kwestii legitymacji skargowej powiatu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wypowiedział się w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację wyrażonego poglądu, podkreślając m. in., iż nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji ". W świetle powyższego należy uznać, że skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być podmiot, którego organ rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, LEX nr 193976). Jednostka samorządu terytorialnego nie może więc wstępować raz w rolę procesową organu wydającego decyzję, innym razem w rolę skarżącego inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego zadaniem jest kontrola kwestionowanego rozstrzygnięcia. Reasumując, Zarząd Powiatu [...] którego przewodniczącym jest Starosta [...], wydający w niniejszej sprawie postanowienie jako organ pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie Wojewody [...], co powoduje konieczność odrzucenia skargi, o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. a.bł.