II SA/Łd 956/09

Dnia 23 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. LS Wnioskiem z dnia 20 lipca 2009 r. H.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], ustalającej dla zakładu A, D nr 47, gm. P., dopuszczalne do wprowadzania do powietrza rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wskazując, że wnioskodawczyni nie może zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], a tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie może zostać wszczęte na jej wniosek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.B. podniosła, że przed wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności organ powinien zbadać, czy sporna decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na żądanie strony jest złożenie wniosku przez uprawnioną do tego osobę. Decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz .U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), regulujące zasady wydawania pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. W tym zakresie zastosowanie znajduje art. 185 ust. 1 ww. ustawy, stanowiący, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Skoro dla eksploatowania instalacji wymienionej w decyzji Starosty [...] nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, to w sprawach dotyczących ustalenia dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dla zakładu A stroną jest wyłącznie A.J., jako osoba prowadząca instalację. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H.B.. W uzasadnieniu skargi podniosła, ze decyzja Starosty [...] z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ jest niezgodna z uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] i narusza obowiązujący dla tej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej przez inną decyzję SKO w S., odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład stolarski i lakierniczy trumien. W tej sytuacji decyzja Starosty [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a jej ewentualne wykonanie wywołuje czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ na jej podstawie bezprawnie zainstalowano już urządzenia pomiarowe, mimo braku zmiany sposobu użytkowania stodoły na lakiernię trumien. Dodatkowo decyzja zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), ponieważ organem ochrony środowiska jest starosta powiatowy, a decyzję podpisał sekretarz powiatu. Skarżąca podniosła również, że jest stroną w sprawie, ponieważ od 3 lat toczą się postępowania administracyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P., Urzędzie Miasta i Gminy P. oraz Starostwie Powiatowym. Wskazała, że lakiernia trumien, na którą wydano decyzję z dnia [...], zajmuje teren jej posesji na głębokość 1,5 m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na wprowadzenie do powietrza substancji zanieczyszczających, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W niniejszej sprawie kwestię ustalenia stron postępowania regulował art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 1580 ze zm.), stanowiący, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Cytowany przepis określa zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia, wskazując, iż są to jedynie prowadzący instalację (jeśli nie ustanowiono obszaru ograniczonego użytkowania – a w tej sprawie nie uczyniono tego). Tak więc z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty bez względu na to, czy w ich ocenie wydana decyzja narusza ich interes prawny. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozpatrującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Nie mają zatem znaczenia podnoszone przez skarżącą argumenty o jej uczestniczeniu w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do budynków, w których prowadzona jest kwestionowana instalacja. W czym innym tkwi bowiem istota postępowania administracyjnego dotycząca procesu lokalizacyjno-inwestycyjnego, inny zaś jest przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia na wprowadzenie do powietrza substancji. Decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii nie jest pozwoleniem na prowadzenie zakładu produkcji trumien ani też decyzją lokalizacyjną, ponieważ dotyczy instalacji wybudowanej i użytkowanej. W decyzji mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia na wprowadzenie do powietrza substancji zanieczyszczających organ ochrony środowiska określa podmiotowi prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, co ma na celu przeciwdziałanie zanieczyszczaniu środowiska. Intencją ustawodawcy było bowiem zapobieżenie sytuacji, w której instalacje byłyby eksploatowane bez zgody organu i bez żadnych ograniczeń co do wprowadzanych do środowiska substancji lub energii. Prowadzenie eksploatacji instalacji z zachowaniem warunków określonych w pozwoleniu nie powoduje przekraczania standardów emisyjnych z instalacji, nie narusza też standardów jakości środowiska, ani nie narusza wymagań ochrony środowiska. Pozwolenie nie konkretyzuje zatem wobec skarżącej żadnych nowych obowiązków, a jedynie niejako ujmuje w ramy prawne prowadzoną działalność. Podmiot, który uzyskał pozwolenie jest zobowiązany do przestrzegania jego ustaleń, w przeciwnym razie naraża się na stosowne sankcje. Dopiero w sytuacji nieprzestrzegania postanowień tego pozwolenia podmiotom, których interes prawny zostaje naruszony poprzez takie działanie prowadzącego instalację, przysługują stosowne środki prawne mające doprowadzić do działania zgodnego z obowiązującym prawem. Zatem celem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii jest jedynie nałożenie na podmiot prowadzący instalację obowiązku takiego użytkowania instalacji, aby nie zostały przekroczone dopuszczalne granice emisji energii lub substancji do środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 197/07). Skoro zatem skarżąca nie mogła być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do powietrza substancji zanieczyszczających, to również stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie nie mogło w żaden sposób wywoływać skutków w sferze jej praw i obowiązków. Uznać zatem należy, że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Nie mogły w tej sytuacji przynieść oczekiwanego rezultatu podnoszone przez skarżącą kwestie odnoszące się do zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to ma być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995/3/145). Niezasadne jest zatem prezentowane przez skarżącą stanowisko, że wobec rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. miało obowiązek podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje bowiem w drodze postanowienia niezaskarżalnego (M. Jaśkowska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., s. 927). Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. LF