II SA/Łd 957/09

Dnia 10 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich oddala skargę. LS Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją wydaną w dniu [...] nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzji tegoż organu z dnia [...] nr [...], przyznającej J. K. uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych, odmówił J. K. przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej, działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy w dniu [...], ostateczną decyzją [...]. Następnie J. K. złożył 11 października 2000 roku wniosek o przyznanie uprawnień z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym w Ł., którego efektem była decyzja z dnia [...] nr [...], przyznająca mu uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim. Od tejże decyzji zainteresowany nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym decyzja stała się ostateczna. W dniu 6 kwietnia 2009 roku do Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynął wniosek J. K. o "rozszerzenie uprawnień kombatanckich" poprzez przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby w Armii Krajowej. Powyższe żądanie wnioskodawca uzupełnił m.in. pismem opatrzonym datą 16 maja 2009 roku (k- 112 akt administracyjnych), w którym wyjaśnił, iż w/w wniosek złożył stosownie do regulacji zawartej w treści art. 155 K.p.a. w dalszej części pisma strona wskazała, że czyni starania o potwierdzenie swojej działalności w oddziałach partyzanckich Armii Krajowej, bowiem Zarząd Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej – Okręgu [...] "dąży do uporządkowania spraw związanych z kombatanctwem AK swoich członków, pełniących funkcje kierownicze w kołach środowiskowych i terenowych", a taką osobą jest wnioskodawca. Decyzją z dnia [...], wydaną w trybie art. 155 K.p.a., Kierownik Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], zaś w dniu [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana decyzja nr [...], utrzymująca w mocy wskazaną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, iż strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności faktycznych, czy prawnych, które uzasadniałyby zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...]. Dalej organ przytoczył treść art. 16 § 1 i art. 155 K.p.a., wyjaśniając, że warunkiem wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne spełnienie wskazanych w art. 155 K.p.a. przesłanek. W przedmiotowej sprawie po ustaleniu bezspornej kwestii, iż decyzja o przyznaniu uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną i tworzy dla strony podmiotowe prawo najistotniejszego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia, interesu społecznego, lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać konieczność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych partykularny interes strony być może przemawiałby za rozszerzeniem jej uprawnień kombatanckich, ale takie rozstrzygnięcie z całą pewnością kłóciłoby się z interesem społecznym. Zatem powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może w takiej sytuacji prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na rozszerzeniu zainteresowanej osobie uprawnień kombatanckich w przypadkach nieprzewidzianych przepisami ustawy. Dalej organ wskazał, że ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych, gdyż nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z art. 155 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało bowiem przeprowadzone w oparciu o wskazany przepis. Z pism strony złożonych w toku postępowanie nadzwyczajnego wynika, iż strona dąży do ponownej oceny stanu faktycznego sprawy. Polemizuje z trafnością dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego sprawy i przyjętej wykładni przepisów prawa. Jednocześnie jednak nie podnosi żadnych nowych okoliczności, co w istocie oznacza, iż stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie. Nie uległ zmianie także stan prawny i wykładnia normy art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. W ocenie organu, wobec braku nowych okoliczności faktycznych nie można dokonać odmiennej niż w decyzji ostatecznej oceny stanu faktycznego sprawy, co prowadzi do konkluzji, iż wniosku strony w tym zakresie nie można uznać za zasadny. Przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja wskazuje na to, iż za zmianą decyzji przemawia jedynie interes J. K. Interes ów sprowadza się do przyznania mu uprawnień kombatanckich, o których mowa w ustawie o kombatantach. Niemniej interes strony w tym przypadku nie jest zgodny z treścią art. 1-4 tejże ustawy, ażeby, bowiem skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie organ winien wydać decyzję, która byłaby sprzeczna z przepisami wskazanej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] nr [...] wniósł J. K. W jej treści wyjaśnił, że Zarząd Okręgu [...] Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej domaga się od skarżącego "urzędowego uzasadnienia" pełnionej przez niego służby w szeregach Armii Krajowej, ze względu na sprawowaną społecznie, przez J. K., funkcję prezesa Koła Terenowego tegoż Związku w [...], wobec tego że skarżący posiada uprawnienia kombatanckie jedynie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim. Nadto odwołujący się wskazał, że ponowny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej posiada rekomendację Zarządu Okręgu [...] Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej, opracowaną przez przewodniczącego Komisji Weryfikacyjnej – M. S. - który znał osobiście jednego ze zmarłych świadków – Z. J. - przeprowadzając z nim szereg rozmów na temat działalności strony w Armii Krajowej Odnośnie słusznego interesu strony, skarżący wskazał, że podyktowany jest on stale pogarszającym się stanem jego zdrowia. Ponadto wskazał, że od kilku już lat czyni starania o przyznanie mu "inwalidztwa wojennego", w czym zdaniem wnioskodawcy, pomoże mu uzyskanie statusu kombatanta z tytułu służby w AK. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 4 marca 2010 roku skarżący oświadczył, że potwierdził przed organami okręgowymi związku, swoją służbę w Armii Krajowej, jedynie struktura okręgowa związku zarzuca mu brak uprawnień kombatanckich z tytułu bycia żołnierzem AK i z tego powodu ma problemy w pełnieniu funkcji przewodniczącego Koła Terenowego w [...] Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej. Wyjaśnił, że nie składał skargi na decyzję przyznającą uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim, wydaną w 2001 roku, ponieważ uzyskanie tychże uprawnień spełniało w tamtym czasie jego oczekiwania, a dopiero później okazało się, że są mu potrzebne uprawienia z tytułu bycia żołnierzem AK, ze względów wskazanych powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną złożonego przez J. K. wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby w Armii Krajowej, poprzez zmianę decyzji ostatecznej Kierownika urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...], którą skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim, jest art. 155 K.p.a. Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi wymaga rozważenia zagadnienia odnoszącego się do zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie wskazanego przepisu, który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w treści art. 16. § 1 K.p.a., stanowiącego, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Mając na uwadze regułę interpretacyjną, znajdująca się w zdaniu drugim wskazanego przepisu ( art. 16 § 1 K.p.a.), wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zatem przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji, zaś decyzje wydane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Jeżeli więc organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. (czyli interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1212/95). Wobec powyższego, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 1987 roku w sprawie o sygn. akt III SA 1048/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 50), w trybie art. 155 Kpa mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Nadto stosownie do tezy zawartej w wyroku Sądu Najwyższego (z dnia 6 stycznia 1999 roku w sprawie o sygn. akt III RN 101/98 - OSNAPU 1999 nr 10 poz. 637) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), wobec tego dopiero w wypadku gdy decyzja jest dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, jej uchylenie lub zmiana może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a., jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 roku w sprawie o sygn. akt V SA 1346/99). Orzekające w sprawie organy, rozpatrując sprawę w świetle przesłanek określonych w art. 155 K.p.a., w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszły do suwerennego przekonania, iż ani interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za potrzebą zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 21 czerwca 2001 roku. Stanowisko swoje organy te uzasadniły, ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżący domagając się wzruszenia w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej z 21 czerwca 2001 roku zgłosił zarzuty, które były już przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 24 sierpnia 2000 roku o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu przynależności do Armii Krajowej w okresie okupacji niemieckiej. Polemika z ustaleniami organu poczynionymi w owej decyzji nie może uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Natomiast nawet gdyby skarżący, kwestionując dotychczasowe ustalenia organów na okoliczność jego służby w oddziałach A.K. powoływał się na nowe okoliczności czy dowody w sprawie, to również nie przemawiałoby to za koniecznością zastosowania w niniejszej sprawie trybu postępowania przewidzianego w przepisie art. 155 K.p.a. jak już bowiem była o tym mowa, tryb uchylenia lub zmiany decyzji w następstwie wznowienia postępowania wyprzedza możliwość wzruszenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. Zatem w istocie J. K. domagał się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej, co w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe, wobec czego ocenę Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych, o braku podstaw do uznania, że za uchyleniem ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] (przyznającej J. K. uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim) przemawia interes społeczny lub też słuszny interes skarżącego, uznać należy za uzasadnioną. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, ocena taka nie nasuwa zastrzeżeń, bowiem słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. musi być rozumiany jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wobec tego, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej złożony został juz po zamknięciu rozprawy brak był podstaw do uwzględnienia tegoż wniosku. m.o.