II SA/Łd 959/12

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono przyznania R. N. zasiłku celowego specjalnego we wrześniu 2011r. na zakup leków nieobjętych programem "Apteka Komunalna". W toku postępowania ustalono, iż dniu 5 września 2011r. wpłynął do MOPS Filia Ł. wniosek R. N., w którym wskazuje on, iż ze względu na swoją bardzo trudną sytuację materialną prosi o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków zgodnie z załączoną kopią recept wraz z wyceną. Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów organ I instancji, decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego specjalnego podkreślając, że żądane świadczenie ma charakter nieobowiązkowy, a wysokość dochodu skarżącego znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Organ wskazał również na ograniczoną ilość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań i dużą ilość osób, które się o nie ubiegają. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł R. N.. Powołując się na art. 61 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że nie składał żadnego żądania, w którym domagałby się pomocy. Ponadto skarżący podniósł szereg zastrzeżeń do sposobu działania filii MOPS w Ł. oraz pracujących w nich pracowników socjalnych. Równocześnie skarżący złożył wniosek na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. o wyłączenie szeregu pracowników MOPS w Ł. od udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ II instancji, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, natomiast specjalny zasiłek celowy jest szczególną formą wsparcia, bowiem jest to pomoc bezzwrotna, przyznawana podmiotom przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nagła i nadzwyczajna sytuacja, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu żądanego świadczenia. Wyrokiem z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II SA/Łd 1337/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia, jaka była intencja skarżącego wobec jego oświadczenia, zawartego w treści odwołania, z którego wynikało, że nie składał żadnego wniosku o przyznanie świadczenia. Zadaniem organu II instancji było zatem wyjaśnienie, czy pismo z dnia 5 września 2011r. zawierające wniosek o przyznanie świadczenia, pochodzi od skarżącego, a jeżeli tak, to czy w związku z treścią pism składanych w sprawie intencją skarżącego było cofnięcie tego wniosku i odstąpienie od jego popierania. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, pismem z dnia 11 lipca 2012r., wezwał skarżącego do wyjaśnienia czy pismo z dnia 5 września 2011r. zostało złożone przez R. N., a jeżeli tak, to czy skarżący podtrzymuje zgłoszone w piśmie z dnia 5 września 2011r. żądanie, czy też odstępuje od jego popierania i je cofa. Równocześnie skarżący został wezwany do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżącemu wyznaczono siedmiodniowy termin do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie, który mimo skutecznego doręczenia wezwania upłynął bezskutecznie. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł R. N. zarzucając organom administracji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 2 oraz art. 109 § 1 K.p.a., informując jednocześnie, że szczegółowe uzasadnienie skargi złoży po przekazaniu skargi do sądu przez organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 6 maja 2013r. skarżący podniósł, iż nigdy nie składał wniosku o udzielenie mu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup leków nieobjętych programem "Apteka Komunalna". Natomiast pismem z dnia 5 września 2011r. wnosił o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków objętych listą w tzw. "aptece komunalnej". Skarżący dodał również, iż nie ma żadnego powodu, aby ww. wniosek cofnął. Ponadto w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dotyczących terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, zatem obowiązkiem Sądu jest przede wszystkim zbadanie, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obowiązkiem Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem to przekroczenie kompetencji pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swego orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 k.p.a. W niniejszej sprawie wskazać należy, że powołany przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie został jednak naruszony. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji były bowiem uzasadnione wątpliwości, jaka była intencja skarżącego wobec jego oświadczenia, z którego wynikało, że nie składał żadnego wniosku o przyznanie świadczenia. Skoro bowiem z pierwszego pisma skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne wynikało żądanie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a treść odwołania poddawała w wątpliwość, czy w ogóle skarżący domaga się przyznania jakiegokolwiek świadczenia, to kluczową kwestią stało się podjęcie ustaleń w zakresie rzeczywistej woli skarżącego. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 marca 2013r. (sygn. akt II SA/Łd 1337/11) z art. 61 § 1 K.p.a. wynika, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie od kogo pochodzi żądanie, a następnie ustalenie jego treści. Żądanie strony wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma więc ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Skoro charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości to powinnością organu administracji, wynikającą z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, a także ustalenie, czy żądanie rzeczywiście pochodzi od strony. Nie można natomiast przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane w sposób stojący w sprzeczności z poprzednimi oświadczeniami strony, to organ administracji publicznej jest uprawniony do wyboru żądania za stronę. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do pominięcia zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Prawo do określania charakteru żądania, zinterpretowania jego treści lub ewentualnej zmiany albo cofnięcia, w przypadku wątpliwości, przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo, a nie organowi, natomiast odstąpienie od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana treść podania jest zgodna z wolą wnoszących podanie, stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. W powołanym wyżej wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, iż zadaniem organu II instancji będzie wyjaśnienie, czy pismo z dnia 5 września 2011r., zawierające wniosek o przyznanie świadczenia, pochodzi od skarżącego, a jeżeli tak, to czy w związku z treścią odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 12 września 2011r. intencją skarżącego było cofnięcie wniosku z dnia 5 września 2011r. Postępowaniu temu powinno również towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wykonaniu zaleceń wyroku z dnia 13 marca 2012r., stosownie do art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy skarżący był autorem pisma z dnia 5 września 2011r., a jeżeli tak to jaka była intencja tego pisma w świetle późniejszych oświadczeń wnioskodawcy. Jednakże skarżący na powyższe wezwanie nie odpowiedział. Wobec tego uzasadnione były wątpliwości organu co do tego, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle powinno być wszczęte postępowanie, a jeżeli tak to czy w związku z oświadczeniami skarżącego nadal istnieje przedmiot postępowania. Słusznie zatem, wobec biernej postawy skarżącego, organ odwoławczy zlecił wyjaśnienie powyższych kwestii organowi I instancji. Na marginesie dodać należy, iż dopiero w piśmie z dnia 6 maja 2013r., skierowanym do Sądu skarżący wyjaśnił motywy swojego działania. Jak można wywnioskować z treści tego pisma intencją skarżącego było zakwestionowanie przedmiotu postępowania administracyjnego. Organ I instancji, na podstawie załączonego do wniosku z dnia 5 września 2011r. wykazu leków uznał bowiem, iż skarżący domaga się przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup leków nieobjętych programem "Apteka Komunalna", tymczasem jak twierdzi skarżący domagał się on przyznania zasiłku celowego specjalnego zakup leków objętych programem "Apteka Komunalna", gdyż jak uważa załączony do wniosku wykaz leków powinien być objęty dofinansowaniem w ramach ww. programu. Stanowisko skarżącego z pewnością będzie pomocne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, jednakże nie może mieć wpływu na wynik postępowania przed Sądem oraz ocenę legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. To przecież w interesie skarżącego było współdziałanie z organem administracji, w celu ustalenia motywów swojego działania i dokładnego sprecyzowania wniosku. Skoro prawo do określania charakteru żądania, zinterpretowania jego treści lub ewentualnej zmiany albo cofnięcia przyznane zostało wyłącznie wnioskodawcy, to w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do rzeczywistej jego woli skarżący winien udzielić wszelkich niezbędnych wyjaśnień na żądanie organu. W przeciwnym razie skarżący nie może kwestionować prawidłowości postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie załatwienia sprawy w terminie, skoro sam pozostaje w sprawie bierny i utrudnia organowi rozpatrzenie żądania, zgodnie z intencją skarżącego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, zwłaszcza wskazanych przez skarżącego, w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.