II SA/Łd 96/04

Dnia 5 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska, Asesor WSA: Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz B. K. i K. K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 96/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [..] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego B. K. i K. K., w prawo własności, nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25, o powierzchni 1031 m², oznaczonej jako działka nr 60/13 w obrębie[...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW Nr [..] Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odwołanie złożyły B. K. i K. K. Podniosły, że opłata za przekształcenie w wysokości 18 656 zł, a w szczególności odsetki od tej opłaty rozłożonej na 10 rat, przekraczają ich możliwości finansowe. Stwierdziły, iż w momencie składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, znajdowały się w innej sytuacji rodzinnej, a opłata była znacznie niższa i wynosiła około 13 000 zł. Wyraziły wprawdzie zgodę na opłatę w wysokości 18 656 zł rozłożoną na 10 rat rocznych, ale nie spodziewały się, że odsetki od jednej tylko raty rocznej będą wynosiły około 1 600 zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek stron, które wyraziły wolę przekształcenia prawa na obowiązujących wówczas zasadach. Strony potwierdziły m.in. chęć uiszczenia opłaty za przekształcenie w wysokości 18 656 zł w 10 ratach rocznych. Organ II instancji podniósł, że art. 155 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Po pierwsze musi to być decyzja, która tworzy prawa nabyte dla stron postępowania, a po drugie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Uchylenie decyzji w tym trybie ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ działa w granicach uznania administracyjnego. Kolegium stanęło na stanowisku, że strona nie ma roszczenia w stosunku do organu, który może, ale nie musi, uchylić lub zmienić decyzję. Wobec faktu, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. o przekształceniu stała się ostateczna w dniu [...] a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spowodowało konieczność wniesienia opłaty, Kolegium uznało odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. za uzasadnioną. Na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły B. K. i K. K., wnosząc o uchylenie aktu. Ponownie podniosły, iż nie stać ich na uiszczenie opłaty za przekształcenie w takiej wysokości i z tak wysokimi odsetkami od rat, tym bardziej, że początkowo opłata ta miała wynosić około 13 000 zł. Dodały, iż w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przekształceniu i ustalającej opłatę, sam organ pouczył je, że jeżeli nie są w stanie zapłacić tak wysokiej opłaty rocznej, w każdej chwili, nawet przy ustaleniu zapłaty w ratach rocznych, mogą zrezygnować z roszczenia, nie dokonywać przekształcenia i składając oświadczenie woli przed organem, pozostać użytkownikami wieczystymi. Mimo, iż takie oświadczenie złożyły, organy obu instancji odmówiły uchylenia ostatecznej decyzji. Takie działania organów naruszają ich zdaniem art. 7 i 9 k.p.a. Skarżące ponownie wskazały, iż bez zaciągania dodatkowych zobowiązań nie są w stanie uiścić kolejnej raty w wysokości 1865,60 zł z odsetkami, które w samym tylko 2003 r. wyniosły 1600 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszym postępowaniu ocenił legalność decyzji z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł., o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przysługującego B. K. i K. K., w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25, o powierzchni 1031 m², oznaczonej jako działka nr 60/13 w obrębie B-37, posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW[...] . Ww. decyzja z dnia [...] ustalała jednocześnie opłatę za przekształcenie w wysokości 18 656 zł, rozłożoną na dziesięć rat rocznych w wysokości 1865,60 zł każda. Rozłożona na raty niespłacona część opłaty podlegała oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. winno być zatem ustalenie, czy w sprawie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może jednocześnie prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt III SA 2468/99, niepubl.). W rozpatrywanej przez Sąd sprawie B. K. oraz K. K. wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji umotywowały niemożnością uiszczenia ustalonej opłaty z uwagi na jej wysokość i trudną sytuację materialną. Odnosząc to do przesłanek zawartych w treści art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, że istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie wszczętej wnioskiem o weryfikację ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Działanie organu na zasadzie uznania administracyjnego wymaga bowiem respektowania postanowień art. 7 k.p.a., a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu racje interesu społecznego. Tymczasem Prezydent Miasta Ł., odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] oprócz obszernego przytoczenia przebiegu postępowania administracyjnego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wniosek wpłynął 12 miesięcy od uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, a skoro decyzja wydana została na wniosek strony i zgodnie zobowiązującymi przepisami, to brak jest podstaw do jej uchylenia. Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które po przytoczeniu treści przepisu stwierdziło, iż strona może zgłosić wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji, ale nie ma w tym względzie żadnego roszczenia, a organ działa w ramach uznania administracyjnego. Sąd rozpatrując skargę niniejszą, jak i korzystając z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz z dorobku doktryny, podziela oczywiście pogląd, iż rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena w danej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu orzekającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań. Jednakowoż okoliczność, że organ może uwzględnić wniosek strony o uchylenie decyzji ostatecznej, nie może oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu, który w niniejszej sprawie w sposób dorozumiany został wyrażony, jakoby w wypadku decyzji uznaniowej, każde rozstrzygnięcie było legalne. Odnosi się to tylko do rozstrzygnięcia umotywowanego w sposób pełny, logiczny i konsekwentny, pozwalający sądowi zbadać, jakie fakty i zdarzenia przyjął organ za przesłanki swych ocen, a następnie zweryfikować poprawność rozumowania. Zaskarżona decyzja wykazuje w tym zakresie braki, jako że nie ocenia podanych przez skarżącą przyczyn, dla których domaga się ona uchylenia ostatecznej decyzji z punktu widzenia ich odniesienia do przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a. Zasadniczym powodem złożenia wniosku o uchylenie decyzji był fakt, iż strona nie jest w stanie uiścić opłaty za przekształcenie. Prezydent Miasta Łodzi zaś, a także organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, pominęły w ogóle rozważania dotyczące interesu społecznego i słusznego interesu stron. W uzasadnieniu obu decyzji tej kwestii nie poruszono w najmniejszym nawet stopniu. Nie sposób zaaprobować bowiem tezy, iż obowiązek odniesienia się przez organ do przesłanek zawartych w treści art. 155 k.p.a. istnieje tylko wówczas, gdy organ ten uwzględnia wniesione do niego żądanie; obowiązek taki istnieje także wówczas, gdy w ocenie organu winna być podjęta decyzja odmowna. Brak rozważań w omówionym zakresie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ powinien wyjaśnić zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Strona musi znać przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Bez tego pozbawiona jest możliwości obrony swoich interesów. Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika również z zasad ogólnych k.p.a., w szczególności z zasadą udzielenia informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz z zasadą przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, GAP 1986 r. Nr 4, s. 45. W rozpatrywanej sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego, nie wyjaśniając motywów, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Nieustosunkowanie się zaś przez organy do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy stanowi, w ocenie sądu, uchybienie powołanym zasadom. Dodatkowo tylko podnieść należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie stosuje prawa materialnego. Zbędne jest zatem stwierdzenie organu I instancji, iż decyzja o przekształceniu wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Strona zresztą faktu tego nie kwestionowała. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).