II SA/Łd 96/19

Dnia 22 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia dobry start - uchyla zaskarżoną decyzję. A.K. II SA/Łd 96/19 U Z A S A D N I E N I E W dniu 1 sierpnia 2018 r. E. K. złożyła do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia na dobry start na dziecko P. K.. Decyzją z dnia [...] r. nr: [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1, § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1061), odmówił przyznania prawa do świadczenia na dobry start na dziecko - P. K.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz.570), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że świadczenie na dobry start zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko, a także osobom uczącym się - raz w roku. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. - W. w Ł. z dnia [...] roku w sprawie [...] ograniczono władzę rodzicielską M. K. nad małoletnimi P. i A. K. przez nadzór kuratora. Następnie urodziła ona kolejne dziecko N. K.. M. K. wspólnie z dziećmi przebywała w Schronisku dla Samotnych Kobiet w Ł. przy ul. A 7. Nadzorowana niewłaściwie wywiązywała się z obowiązków rodzicielskich. Matka dzieci pozostawiała małoletnich pod opieką osób postronnych, nie przestrzegała regulaminu placówki, nie wracając o wyznaczonych godzinach, zabierała dzieci do hotelu, gdzie spotykała się z nowym partnerem, nie dbała o czystość pokoju, ani nie stymulowała rozwoju dzieci. Podczas wizyty kuratora w dniu 29 listopada 2017 r. M. K. dziwnie się zachowywała, deklarowała chęć popełnienia samobójstwa. W związku z powyższym na miejsce wezwano pogotowie ratunkowe, które przewiozło M. K. do Centralnego Szpitala Klinicznego w Ł., gdzie aktualnie przebywa. Kurator nawiązał kontakt z babcią małoletnich – E. K. i postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia [...] r. sygn. akt [...] postanowiono na czas trwania postępowania umieścić małoletnich: P. K., A. K. i N. K. u E. K., której powierzono sprawowanie bieżącej pieczy nad dziećmi. Dalej Kolegium stwierdziło, że E. K. wprawdzie sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi, wobec umieszczenia ich na mocy postanowienia sądu pod jej bieżącą pieczą, to jednak strona nie jest opiekunem faktycznym dzieci w rozumieniu. Zgodnie bowiem z definicją legalną opiekuna faktycznego dziecka zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" opiekunem faktycznym jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Z przedmiotowych akt sprawy nie wynika, aby E. K. z wnioskiem takim wystąpiła. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż świadczenie nie przysługuje. W ocenie Kolegium, organ I instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń na dobry start oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w w/w rozporządzeniu są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, w kwestii określonej w § 4 nie mogą działać w granicach uznania administracyjnego i wbrew obowiązującym w tym zakresie uregulowaniom prawnym, przyznać stronie świadczenie na dobry start. Kolegium podkreśliło, iż rozumie trudną sytuację materialną odwołującej się, jednakże wskazało, iż przyznanie świadczenia na dobry start na podstawie powołanego rozporządzenia może nastąpić wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. K. podniosła zarzut nierównego traktowania dzieci/uczniów. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie przysługuje wszystkim dzieciom, nawet cudzoziemcom, a jej wnukowi nie. Skarżąca nie zgadza się z faktem, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej, które ponad rok przebywa w pieczy bieżącej u babci nie może otrzymać wsparcia na dobry start, które przysługuje wszystkim dzieciom, niezależnie od pochodzenia czy dochodów, a więc nawet rodzinom bogatym. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy babce jako osobie sprawującej bieżącą pieczę nad wnukiem na mocy orzeczenia sądowego przysługuje świadczenie na dobry start w wysokości 300 zł. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" świadczenie na dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych. Jak wynika z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018 r., poz. 514) program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 - dalej "k.r.o."), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania, bowiem władza rodzicielska matki P. K. została ograniczona (postanowienie z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz postanowienie z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia [...] r. sygn. akt [...] P. K. wraz z rodzeństwem umieszczony został pod bieżącą pieczą babki. Umieszczenie dziecka pod pieczą bieżącą babki nie daje podstaw do tego, aby uznać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dzieci, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 1121 § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust. 1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że babka dzieci nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą babka wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców. Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie na dobry start w przepisach rozporządzenia wskazano osoby sprawujące faktyczną opiekę nad dzieckiem, ale jedynie te, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Prawodawca nie przewidział natomiast, że mogą zaistnieć sytuacje, w których dziecko zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądowego w pieczy bieżącej, jednak wniosek o przysposobienie – jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie może zostać złożony. Tym samym pozbawiono opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie, mimo że obowiązek zaspokajania potrzeb dziecka wynika z orzeczenia sądowego. Uznać więc należy, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego traktowania dzieci. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, w ocenie Sądu również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujące własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17, LEX nr 2358370 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14, LEX nr 1510896. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, przyjmuje tenże pogląd jako własny. Jak przedstawiono wyżej, na podstawie postanowienia z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. umieścił małoletnich: P. K. wraz z rodzeństwem - A. K. oraz N. K., na czas trwania postępowania, pod bieżącą pieczą babki. Powyższe nastąpiło z urzędu. W takiej sytuacji ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń przysługujących w ramach pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuprawnione należy uznać wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" ograniczenie w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia na dobry start, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Nie budzi wątpliwości, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpatrywanie spraw sądowoadministracyjnych, na podstawie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem, w tym również zgodności z Konstytucją RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i której przepisy, co wskazano wcześniej, stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W konkretnej sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego ten sąd ma zatem nie tylko prawo, ale także obowiązek wykładni zastosowanego przepisu prawnego z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, z konsekwencjami rzutującymi na sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. Jako że ograniczenia w dostępności do świadczenia na dobry start wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego nie tylko godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, ale i pozwalają na uznanie zastosowanego przepisu rozporządzenia za dyskryminujący, w konsekwencji konieczne stało się wywiedzenie uprawnienia do świadczenia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, co uwzględni organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", orzekł jak w sentencji. A. P.