II SA/Łd 960/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie NSA: A. Stępień, Asesor WSA: R. Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania terenu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XXII/200/04 z dnia 26.sierpnia 2004r., Rada Miejska w A., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm.) odrzuciła zarzut do "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Gminy A., wniesiony przez M. K. W uzasadnieniu wskazała, iż w dniach od 9.czerwca 2003r. do 4.lipca 2003r. w siedzibie Urzędu Gminy A., został wyłożony do publicznego wglądu projekt zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy A. W terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia tj. do dnia 18.lipca 2003r. Burmistrz Gminy A. przyjmował protesty i zarzuty do projektu planu. W dniu 18.lipca 2003r. wpłynął zarzut, złożony przez M. K., wnioskującego o rezygnację z lokalizacji obwodnic, przebiegającej przez teren działek o numerach ewidencyjnych 97/2, 97/4 i 97/3, położonych w A., obrębie A – 10. Projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznacza część przedmiotowego terenu (działkę nr 97/13 oraz południową część działek nr 97/2 i 97/4) pod projektowaną południową obwodnicę miasta, oznaczoną na rysunku planu symbolem 2 KG, zaś pozostałą część terenu (północna część działek 97/2 i 97/4) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przedmiotowy teren w poprzednim planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił swą moc z dniem 31.grudnia 2003r., posiadał takie samo przeznaczenie jak w projekcie nowego planu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą nr XXVIII/28/01 Rady Miejskiej w A. z dnia 18.kwietnia 2001r., przeznacza przedmiotowy teren również pod realizację projektowanej drogi oraz podtrzymuje przeznaczenie pozostałej części wynikające z ustaleń planu. Również plan zagospodarowania przestrzennego Województwa[...], zatwierdzony uchwałą nr XLV/524/2002 Sejmiku Województwa [...] z dnia 9.lipca 2002r., przewiduje realizację obwodnicy, w miejscu określonym w projekcie planu. Z tych też przyczyn, zarzut M. K. nie mógł zostać uwzględniony projekcie planu. Skargę na powyższą uchwałę złożył M. K., podnosząc iż Rada Miejska rozstrzygając zgłoszony przezeń zarzut posługiwała się "zmanipulowaną mapką lokalizacyjną", która dodatkowo nie została mu okazana. Wskazał też, iż "rezerwacji pod obwodnicę" władze miejskie dokonują "z dziada pradziada", choć nie ma żadnych gwarancji, że obwodnica wspomniana kiedykolwiek powstanie i przechodzić będzie przez jego grunty. Za sprzeczne z Konstytucją, uznał również manipulowanie przysługującym mu prawem własności i pozbawianie go w ten sposób "podstawowych praw (...) do ochrony mienia prywatnego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska przyjętego w zaskarżonej uchwale. Podkreślono, iż podstawą do umieszczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A. projektowanej obwodnicy były ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] , zatwierdzonego uchwałą nr XLV/524/2002 Sejmiku Województwa [..] z dnia 9.lipca 2002r., przewidującego realizacje obwodnicy, w miejscu określonym w projekcie planu. Organ wskazał również, iż na posiedzeniu komisji Rady Miejskiej w A., w czasie omawiania wniesionego zarzutu, posługiwano się mapą stanowiącą projekt miejscowego planu, która nie zawiera numerów ewidencyjnych działek i dla sprecyzowania ich położenia posłużono się wyryłem z ewidencji gruntów. Obie mapy dają podstawę do uzyskania jednoznacznej wiedzy na temat projektowanego przebiegu obwodnicy. Informacje uzyskane w czasie posiedzenia komisji miały służyć potwierdzeniu wiadomości uzyskanych wcześniej przez skarżącego np. w czasie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu. Nawiązując do informacji, zawartych w pkt 1 uzasadnienia zaskarżonej uchwały organ wskazał natomiast, iż około 70 % powierzchni działek 97/2 i 97/4 przeznaczonej jest w projekcie planu pod zabudowę jednorodzinną. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 1.lutego 2005r. przyznano M. K. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. W piśmie przygotowawczym z dnia 29.czerwca 2005r. organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podniósł dodatkowo, iż nowy projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził żadnych zmian w omawianym zakresie w odniesieniu do poprzednio obowiązującego planu, który utracił moc 31.grudnia 2003r. Identyczne przeznaczenie przewidziane było w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/28/01 Rady Miejskiej w A. z dnia 18.kwietnia 2001r. ponadto plan zagospodarowania przestrzennego Województwa [..] z dnia 9.lipca 2002r. również przewiduje realizację obwodnicy w miejscu określonym w projekcie. Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się zadania samorządu województwa, służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał więc uwzględniać zadania, jakie wytyczył na obszarze Gminy A., Sejmik Województwa [...]. W załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] "południowa obwodnica A., stanowiąca część drogi nr 72 – K. – P. – Ł. – B. – R. ujęta została w zadaniach strategicznych dla realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Bardzo istotna w sprawie okolicznością jest, zdaniem organu, fakt, iż szczegółowy przebieg drogi, kwestionowany przez skarżącego, był przewidywany w tym samym miejscu od bardzo długiego czasu. Tożsamy był też z przebiegiem, ustalonym w planie obowiązującym w latach 1990-2003. Droga ta nie została do tej pory zrealizowana, ale długotrwały okres planowania pozwolił utrwalić wśród mieszkańców A. wiedzę o tej koncepcji i jej planowanym przebiegu. Sposób zagospodarowania okolicznych terenów, kształtowany był w zgodności z przewidywanym przebiegiem drogi. Dzięki temu powstał swoisty korytarz obszarów, przez który stosunkowo łatwo będzie przeprowadzić tę inwestycję. Ewentualne zmiany, dokonywane w ramach ostatniego projektu mogłyby naruszyć interesy innych osób, wykorzystujących swoje prawo własności do terenów zgodnie przewidywanym przebiegiem obwodnicy. Zdaniem Rady Miejskiej w A., projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności z prawem. Zakres jego oddziaływania na uprawnienia właścicielskie skarżącego, również nie narusza żadnych norm.. Samorząd gminny, podejmując działania planistyczne musi niekiedy wkraczać w sferę własności w zakresie przeznaczenia gruntów. Jest to jednak niezbędne do przeprowadzenia inwestycji, służących całemu społeczeństwu. Na rozprawie w dniu 4.lipca 2005r. pełnomocnik organu podniósł, iż przedmiotem zarzutu M. K., rozpoznanego zaskarżoną uchwałą był projekt miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nie zaś projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z powodów innych, niż wskazane w jej treści. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) bowiem, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. natomiast, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może więc zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia wskazanych wyżej aktów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo, w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Po myśli art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) zarzut do projektu planu może wnieść ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w tym projekcie. Stąd też rozpatrując skargę, dotyczącą uchwały, odrzucającej wniesiony przez stronę zarzut, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a także czy miało miejsce naruszenie prawa. Wnoszący zarzut musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym, w formie zarzutu, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmującym nie tylko występowanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się zaś przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w A., prawidłowo zakwalifikowała złożony przez M. K. środek prawny, uznając, że w istocie stanowi on zarzut do wspomnianego projektu. Skarżący miał bowiem interes prawny w kwestionowaniu projektu planu. Interes ten wynikał z prawa własności działki, położonej na obszarze objętym kwestionowanym projektem. Jest też niewątpliwe, że interes prawny skarżącego pozostaje w kolizji ze wspomnianym projektem planu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Podkreślić też należy, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy, prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy. (por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20.kwietnia 1993 r., P 6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25.maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 – 411 ). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy, wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią; oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń, wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Przechodząc zatem na grunt rozważań dotyczących zasadności skargi w niniejszej sprawie, podkreślić należy, iż rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy projektowana zmiana nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutów w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez wszechstronnego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, uzasadnia bowiem stwierdzenie nieważności tej uchwały. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.października 1997r., w sprawie o sygn.akt IV S.A. 687/97, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz w wyroku z dnia 17.czerwca 1996r. w sprawie o sygn.akt IV SA 578/96, Palestra 1997/3-4/str.236). Cytowany przepis zobowiązuje radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu a zwłaszcza o odrzuceniu zarzutu. Zaniechanie w tej materii, nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały i stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18.stycznia 2002r., w sprawie o sygn.akt III RN 192/00, OSNAPU 2002/15/346 i w wyroku z dnia 23.stycznia 2003r. w sprawie o sygn.akt III RN 26/02, niepubl. w zbiorze urzędowym) Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesów indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod katem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno podniesionych bezpośrednio przez składających zarzut, jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że wniesiony przez M. K. zarzut sprowadzał się do zakwestionowania "rezerwacji" określonej części, należącej doń nieruchomości, dla celów komunikacyjnych (wybudowania obwodnicy A.) Zaskarżona uchwała, odrzucająca wniesiony zarzut, umotywowana została w sposób niezwykle lakoniczny i tak naprawdę powołano się jedynie na fakt podobnego przeznaczenia, należących do skarżącego działek, zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującym poprzednio, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] Takie uzasadnienie uchwały, zdaniem Sądu, prowadzi do konkluzji, iż rozpatrzenie zgłoszonego zarzutu, nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla oceny jego zasadności. Motywy uchwały nie zawierają wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji, odnoszącej się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do przeznaczenia ("rezerwacji") części jego nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut do projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji i powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.lutego 2002 r., sygn. akt IISA/Kr 3050/01, Wspólnota 2002/13/147). Kwestionowana skargą uchwała, konkretnych ustaleń w tym zakresie nie zawiera, podobnie jak i argumentów przemawiających za koniecznością przebiegu południowej obwodnicy miasta kosztem działek skarżącego. W tym stanie rzeczy uprawniony byłby zarzut dowolności oraz uwzględnienia jedynie interesu publicznego ze szkodą dla interesu strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa ( art. 2 Konstytucji RP ). Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, że organ rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej, w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z – 1, poz. 16 ). Niezależnie od tego wskazać należy, iż przedmiot uchwały: "zarzut wniesiony do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A.", określony został w sposób nieprawidłowy, skoro, jak wskazano choćby w jej uzasadnieniu "poprzedni miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego utracił moc". Należyta redakcja uzasadnienia uchwały, winna także wskazywać (choćby poprzez zamieszczenie stosownych rozważań w motywach rozstrzygnięcia) przyczyny, dla których w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie jedynie z daty uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia 18.kwietnia 2001r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., wnosić można, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, dokonane zostały przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 90, poz. 717 ze zm.), co pozwoliło na zastosowanie art. 85 ust. 2 tejże ustawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Po myśli art. 152 p.p.s.a. natomiast orzeczono o jej niewykonywaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.