II SA/Łd 961/06

Dnia 20 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 roku sprawy ze skargi T. Ś. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz T. i K. małżonków Ś. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 53 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 707 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbiórce mostu na kanale ulgi rzeki A., utworzeniu nasypu drogowego z odtworzeniem konstrukcji jezdni, rozbiórce przegrody kanału przylegającego bezpośrednio do obiektu hydrologiczno-mostowego na działce nr ewid. 147/2 w miejscowości W. i działce nr ewid. 68 w miejscowości B., gmina Z. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i T. Ś. zarzucając, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem ich praw. Podnieśli na wstępie, że organ nie ustalił danych faktycznych dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, co wynika z zasad dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W szczególności, zdaniem odwołujących się, Wójt Gminy Z. nie wziął pod uwagę, że działka nr ewid. 146, nie jest kanałem ulgi rzeki A., lecz od zawsze stanowi faktyczne koryto tej rzeki. W tej sytuacji realizacja kwestionowanej inwestycji, a w szczególności rozbiórka mostu na rzece, wiązałaby się z decyzją "puszczenia" wód rzeki A. przez teren działki będącej ich własnością. Organ I instancji nie wziął także pod uwagę, że na działce odwołujących się znajduje się młyn posiadający turbinę do zasilania z przedmiotowego zbiornika wodnego. Likwidacja tego hydrologiczno-mostowego obiektu uniemożliwi w tej sytuacji wykorzystanie energii wodnej do napędu młyna. W końcowej części odwołania K. i T. Ś. wskazali, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uniemożliwiając im zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i możliwość dokonania oceny prawidłowości prowadzonego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, zaś samo postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zdaniem Kolegium, planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis odsyła do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdzie jako cel publiczny określa się między innymi budowę i utrzymywanie dróg publicznych (art. 6 pkt 1 powoływanej ustawy). W ocenie organu II instancji istniały podstawy do ustalenia wskazanej lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podniosło w szczególności, że Wójt Gminy Z. prawidłowo określił, jakie zasady zagospodarowania (zabudowy), muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu inwestycji oraz jakie warunki musi spełnić inwestor, aby do tego doprowadzić. Źródłem tych zasad i warunków były przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zdaniem Kolegium Wójt Gminy Z. prawidłowo zastosował również art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wystąpił o uzgodnienie planowanej inwestycji do organu współdziałającego, którym w tym przypadku był Marszałek Województwa [...]. Postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] było ostateczne i mogło stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia tego – w ocenie Kolegium – okoliczność podnoszona przez odwołujących się, że zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tego postanowienia. Zgodnie bowiem z twierdzeniem organ II instancji, strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skorzystać może z instytucji wznowienia postępowania, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W końcowej części uzasadnienia, odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez odwołujących się, wskazujących na zmianę właściwego koryta rzeki A., organ II instancji stwierdził, że powyższe pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bezspornym jest bowiem, że przedmiotem decyzji jest rozbiórka mostu zlokalizowanego na terenie wskazanym przez inwestora na mapie załączonej do wniosku. Obiekt ten jest więc jednoznacznie określony. Okoliczność natomiast, że w ocenie odwołujących się obiekt ten winien być remontowany, nie przesądza w żaden sposób o tym, że jego rozbiórka jest niezgodna z odrębnymi przepisami. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. i T. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu skargi wskazali, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje likwidację naturalnego koryta rzeki A. i pozostawienie na ich działce nielegalnego przepływu wód tej rzeki. Skarżący stwierdzili, że pozbawieni zostaliby możliwości wykorzystywania taniej energii wodnej do napędu młyna, co w związku z koniecznością korzystania z alternatywnego źródła energii (energii elektrycznej), godziłoby w ustawową zasadę poszanowania energii. Ponadto, środki finansowe zainwestowane w remont turbiny wodnej zostałyby bezpowrotnie stracone. W ocenie skarżących zarówno decyzja Kolegium, jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Z., w żaden sposób nie odnoszą się do powyższej kwestii, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Skarżący wskazali też na naruszenie zasady czynnego udziału stron (art. 10 § 1 k.p.a.) w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji oraz w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa [...]. Poddali ponadto w wątpliwość, czy planowana inwestycja w postaci rozbiórki mostu mieści się w katalogu celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony przez osobę uprawnioną, tj. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Podnieśli także wątpliwości dotyczące uwag zawartych w zaskarżonej decyzji, a w szczególności w kwestii prowadzonych uzgodnień z Wojewódzkim Zarządem Melioracji Wodnych w Ł. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia stron prawa udziału w postępowaniu, Kolegium przyznało, że po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, strony nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z dokumentami stanowiącymi podstawę wydania decyzji oraz, stosownie do brzmienia art. 10 k.p.a., także o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ stwierdził jednakże, że decyzja Wójta Gminy Z. została stronom doręczona. Strony miały więc prawo do złożenia odwołania, zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, i z prawa tego skorzystały. Ponadto – w ocenie Kolegium – materiał dowodowy, będący podstawą wydania decyzji, stanowiły wyłącznie dokumenty załączone do wniosku przez inwestora oraz materiały zgromadzone przez organ rozpatrujący sprawę, w tym uzgodnienie z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumenty te – jak stwierdziło Kolegium – były stronom doskonale znane, czego wyrazem jest zarówno treść odwołania, jak również skarga do Sądu. Wskazane uchybienie nie miało więc w istocie wpływu na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia stron udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia Marszałka Województwa [...] w ramach współdziałania, Kolegium stwierdziło, że postanowienie to jest ostateczne, a tym samym mogło stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia tego – w ocenie organu odwoławczego – okoliczność podnoszona przez skarżących, że zostali oni pozbawieni udziału w tym postępowaniu, bowiem mieli możliwość wnioskować o wznowienie tego postępowania. Odnosząc się do wątpliwości w kwestii ustalenia, czy rozbiórka mostu stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium podkreśliło, że z treści decyzji wynika jednoznacznie, że całe planowane przedsięwzięcie ma na celu odbudowę drogi. Realizacja tego celu jest natomiast możliwa właśnie przy spełnieniu warunków jakimi są: rozbiórka mostu oraz likwidacja wspomnianego wyżej kanału. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Kolegium wskazało, że projekt kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Z. został opracowany przez mgr inż. arch. P. S. - członka Okręgowej Izby Urbanistów. Projekt decyzji podpisany przez tę osobę, został dołączony do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, stosownie do treści art. 133 § 1 powoływanej ustawy, sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, których skutkiem winno być uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji naruszyły bowiem art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "dla inwestycji polegającej na rozbiórce mostu na kanale rzeki ulgi A., utworzeniu nasypu drogowego z odtworzeniem konstrukcji jezdni, rozbiórce przegrody kanału przylegającego bezpośrednio do obiektu hydrologiczno-mostowego na działce nr 147/2 w miejscowości W. i działce nr ewid. 68 w miejscowości B., gmina Z". Do postępowania tego znajduje więc zastosowanie powoływana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisy określające zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i nast.). Niewątpliwie bowiem, wskazana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ww. ustawy. Wymaganą treść wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa szczegółowo art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek powinien zatem składać się z części graficznej, w postaci określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Po drugie wniosek taki powinien zawierać także część opisową, tj. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nie zawierał wszystkich wskazanych w treści tego przepisu elementów. Przede wszystkim brak jest kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1.000, określającej granice terenu objętego wnioskiem. Do wniosku nie załączono także graficznej formy określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a forma opisowa nie określa gabarytów planowanego nasypu drogowego z odtworzeniem konstrukcji jezdni oraz przegrody kanału przylegającego do obiektu hydrologiczno-mostowego, podlegającego rozbiórce. Brak jest również określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Obowiązku tego nie spełniają zawarte we wniosku dane dotyczące li tylko szerokości i długości obiektu oraz szerokości jezdni. Wskazać należy, że organ rozstrzygający jest związany treścią wniosku. Dlatego też, w sytuacji braku wszystkich wymaganych elementów wniosku nie jest możliwa jego prawidłowa ocena. Organ rozstrzygając o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma ponadto obowiązek dokładnego zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem inwestycja taka może być realizowana. Przedmiotowy wniosek nie spełniał warunków ustawowych, przewidzianych odpowiednio w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji w oparciu o niepełny i nieprawidłowo przygotowany wniosek. Organ odwoławczy błędu tego nie wyeliminował. Wskazać należy także na naruszenie art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pkt tym wskazane są warunki, jakie powinna spełniać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności dotyczy to określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska. Decyzja organu I instancji warunków tych nie określa, a jedynie zawiera ogólnikowe odwołanie się do odrębnych przepisów prawa. Nie jest to w żadnej mierze wystarczające i nie realizuje wskazanych wymogów art. 54 pkt 2 lit. a) i lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie w przepisach tych chodzi o wskazanie konkretnych ustaleń, będących wynikiem analizy zasad i warunków zagospodarowania terenu, a nie jedynie powołanie się na stosowne przepisy prawa tę materię regulujących. Dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, czyli z przepisów prawa materialnego, zawierających szczegółowe uregulowania, nawiązujące do rodzaju inwestycji, jej usytuowania w terenie, oddziaływania na otoczenie oraz powiązań inwestycji z otoczeniem mają zasadnicze znaczenie. Dlatego winny być one szczegółowo i precyzyjnie sformułowane w treści decyzji. Warunków tych organ I instancji nie spełnił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, błędów tych również nie wyeliminowało, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Z. Z punktu widzenia zasad orzekania przez organ II instancji, uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko organu I instancji, wydało w zasadzie taką samo decyzję merytoryczną, obarczoną tymi samymi błędami. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy na błędy poczynione przez organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego, w szczególności na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało na wszystkie zarzuty odwołujących się. Przede wszystkim brak jest odniesienia się do stwierdzenia skarżących, że działka nr ewid. 146 nie jest w praktyce kanałem ulgi rzeki A., lecz stanowi faktyczne koryto tej rzeki, natomiast most – mający być rozebrany w ramach przedmiotowej inwestycji – posadowiony jest nad właściwym korytem tej rzeki. W ocenie Sądu, nie można w szczególności za odpowiedź na tak postawione zarzuty strony uznać ogólnikowego i nie znajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenia, że z mapy załączonej do wniosku wynika, że obiekt (most na rzece) jest jednoznacznie określony. Taka odpowiedź nie wyjaśnia wątpliwości w tym zakresie, w szczególności w przedmiocie ustalenia, czy zlikwidowany ma być most posadowiony nie na kanale ulgi rzeki A., ale nad jej rzeczywistym korytem. Kolegium nie odniosło się także w żaden sposób do zarzutów strony wskazujących na naruszenie interesu odwołujących się, w związku z pozbawieniem ich możliwości korzystania z wód rzeki A. dla zasilania turbiny młyna, znajdującego się na posesji odwołujących się, przy pomocy którego prowadzą oni działalność gospodarczą. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o wskazane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w przedmiocie właściwych elementów wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz precyzyjnego ustalenia warunków przewidzianych dla treści decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji. Ponadto wyeliminowane winny zostać uchybienia procesowe rzutujące na prawa stron w postępowaniu, przede wszystkim w zakresie zapewnienia należytego udziału w postępowaniu, zachowania właściwej formy informowania stron o poszczególnych etapach postępowania i podjętych rozstrzygnięciach (z akt sprawy wynika w szczególności, że strona nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego przed Marszałkiem Województwa w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a.; ponadto strona nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania głównego, a co za tym idzie pozbawiono ją prawa zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku). .