II SA/Łd 961/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skarg D. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji - oddala skargi. LS Pismem z dnia 2 stycznia 2009r. D.Z. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności czterech ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...] orzekających o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami m.in. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie przebywania na urlopie wychowawczym. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawczyni wskazała przepis art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wyjaśniając, iż w okresie od dnia 21 maja 2004r. do dnia 30 czerwca 2008r. pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem K. Z. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 505,80 zł miesięcznie równocześnie wykonując pracę w innym zakładzie pracy na podstawie umowy zlecenia. Wyjaśniła, iż organ I instancji powziąwszy informacje w tym zakresie wydał cztery decyzje z dnia [...]r. mocą których uznał, iż dodatek pobierany przez okres czterech lat jest świadczeniem nienależnie pobranym, a kolejnymi decyzjami z dnia [...]r. wezwał do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Odwołując się od tych rozstrzygnięć wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 105 §1 K.p.a i art. 409 K.c., jednakże organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 §1 K.p.a., ale z innych powodów, niż wskazane przez stronę. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało cztery decyzje oznaczone kolejnymi numerami: [...], [...], [...], [...]. Działając w oparciu o art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 w związku z art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło D. Z. stwierdzenia nieważności czterech ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...]. Wskazując na zasadność podjętych rozstrzygnięć Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, w ramach którego badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 K.p.a. Natomiast wskazywana przez stronę podstawa, określona w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., stanowi o decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przy czym pod tym pojęciem należy rozumieć nie każde naruszenie prawa, a jedynie takie, w wyniku którego treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja a nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium wskazało, iż badając wniosek strony i jego zasadność wywieść należy, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 4 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, który zawiera pouczenie co do zasiłku rodzinnego. W niniejszej sprawie strona złożyła stosowny wniosek wraz z wymaganymi dokumentami, nadto oświadczenia w nim zawarte przemawiały za tym, iż nie ma przeszkód do przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ nie może natomiast odmówić przyznania świadczenia z tego powodu, że strona nie zapoznała się z całą treścią wniosku, skoro strona podpisuje się pod danym oświadczeniem, to jednocześnie przyjmuje, że jest ono zgodne z jego treścią. Składając podpis pod takimi oświadczeniami strona winna liczyć się z negatywnymi skutkami takiego działania. Skarżąca składając przedmiotowy wniosek podpisała oświadczenie, iż nie wykonuje żadnej dodatkowej pracy, stąd organ I instancji nie widział przeszkód do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, miał pełną podstawę do przyjęcia, że zostały spełnione ustawowe przesłanki jego uwzględnienia. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż nie zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowych decyzji, gdyż treść tych decyzji nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ani z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie spraw D. Z. wywiodła jak we wniosku o stwierdzenie nieważności, dodatkowo podnosząc, iż organ pominął zarzut sprzeczności istniejącej pomiędzy treścią wniosku o świadczenie rodzinne a załączonymi dokumentami, które obligatoryjnie musiały być złożone. Z zaświadczenia z urzędu skarbowego wynika bowiem niezbicie fakt zatrudnienia strony na podstawie zlecenia i wzmianka, iż potrącono wnioskodawczyni składki tylko na ubezpieczenie zdrowotne a nie społeczne, zatem zaistniała sytuacja określona w art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało cztery decyzje oznaczone kolejnymi numerami [...], [...], [...] i [...], mocą których na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3, art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4, art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy cztery decyzje własne z dnia [...]r. oznaczone kolejnymi numerami [...], [...], [...], [...] odmawiające stwierdzenia nieważności czterech ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...]. Uzasadniając powyższe decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło argumentację zaprezentowaną w decyzjach z dnia [...]r., podkreślając, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie może orzec o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji Prezydenta Miasta P. wobec niestwierdzenia, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczyło, powołując się na wykształcone orzecznictwo sądów administracyjnych, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem organu dopuszczalnym było przyjęcie, iż skoro strona złożyła prawidłowo wypełniony wniosek zgodnie z obowiązującymi przepisami i oświadczyła, iż nie wykonuje żadnej pracy to organ I instancji miał obowiązek w oparciu o dane zawarte we wniosku wraz z załączonymi dokumentami przyznać stronie żądane świadczenia, nadto stawiany przez stronę, zarzut, iż organ I instancji nie sprawdził dokumentów przedstawionych z urzędu skarbowego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. D. Z. złożyła skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o ich uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...], z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...] jako rażąco sprzecznych z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając skargi strona wyjaśniła, iż w okresie składania wniosków o zasiłek rodzinny z dodatkami zatrudniona była w oparciu o umowę zlecenia w Szkole A przy Parafii B w P. w charakterze pielęgniarki z wynagrodzeniem 300 zł miesięcznie. Podniosła, iż składając zeznania podatkowe w latach 2004-2007 rozliczała się łącznie z mężem, z dokumentów tych wynikało, iż wskazany dochód w poszczególnych latach dotyczył wynagrodzenia za pracę męża i wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia, nadto z dochodu strony potrącana była wyłącznie składka na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca podkreśliła, iż dokumenty te jednoznacznie wskazywały, iż pracowała, a pomimo to organ orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego z dodatkami, zaś obecnie żąda ich zwrotu. W ocenie skarżącej, to organ ponosi odpowiedzialność za treść swoich wadliwych decyzji, wydanych pomimo braku przesłanek. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy dodatek do zasiłku nie przysługuje osobie, która wykonuje jakąkolwiek pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. przyznających świadczenia rodzinne oparte zostało na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni powołanego przepisu i słusznie wywiodło, iż ustalony stan faktyczny nie pozwala na uwzględnienie wniosku D. Z. Jak trafnie podniosło SKO w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA oraz poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania ustali się w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienie przesłanek, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wady o charakterze kwalifikowanym. Za decyzję wydaną bez podstawy prawnej uznaje się decyzję podjętą w sytuacji braku przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji publicznej do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, które wydają decyzję bądź postanowienie rozumiane jako indywidualne akty administracyjne. Rażące naruszenie prawa występuje natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz pod red. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla , Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2005, s. 956, 967; wyrok NSA w Warszawie z 13.06.2008 r. sygn. akt II OSK 387/07 - LEX nr 486051 Organ I instancji wydał decyzje przyznające skarżącej świadczenia w latach 2004 – 2007, w tym dodatek z tytułu opieki sprawowanej na dzieckiem K. Z. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego m. innymi w oparciu o jej oświadczenie, iż nie wykonuje żadnej dodatkowej pracy. Mając również na uwadze treść składanych wniosków o przyznanie określonych świadczeń wraz z załączonymi dokumentami organ był uprawniony do ich przyznania. Niesprawdzenia zaś przez urzędników wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym potwierdzających fakt jej zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło jako okoliczność, która nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można również pominąć treści art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który powoływał organ pomocy społecznej w decyzjach z dnia [...] r. uznających za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przepis ten stanowi, iż dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powołany przepis zawiera zatem dwie przesłanki warunkujące jego zastosowanie. Pierwsza to podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, druga to charakter tego zatrudnienia, które uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego jednoznacznie potwierdza fakt wykonywania przez skarżącą pracy pomocy pielęgniarskiej w ramach umowy zlecenia w Zespole Szkół Ogólnokształcących im. C, której organem prowadzącym jest Rzymskokatolicka Parafia B. w P. Z pisemnego oświadczenia proboszcza tej parafii z dnia 30 lipca 2008 r. wynika, że z uwagi na chorobę dziecka terminy prac były na bieżąco uzgadniane ze skarżącą. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. D. Z. stwierdziła natomiast, iż "każdorazowo, gdy szłam do pracy w szkole na 1 lub 2 godziny, zawsze zabierałam ze sobą do pracy dziecko. Miałam na to zezwolenie proboszcza i dyrektora szkoły". Wskazane dokumenty zdają się wskazywać, iż wykonywana przez skarżącą praca nie uniemożliwiała jej sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, a przede wszystkim nasuwają wątpliwości co do zaistnienia drugiej z wymienionych powyżej przesłanek zastosowania art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Okoliczność ta dodatkowo wspiera argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego przemawiającą za odmową stwierdzenia nieważności decyzji przyznających świadczenia. Na marginesie należy również wskazać, iż ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 223, poz. 1456 ), dodała do art. 30 ust. 1 punkt 4, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uznaje się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zmiana ta weszła w życie w dniu 2 stycznia 2009 r. Prowadzi to do wniosku, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie skutkuje uznaniem tego świadczenia za nienależnie pobrane, a w konsekwencji obliguje stronę do jego zwrotu. Intencją skarżącej, która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających świadczenia było zaś uniknięcie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oczekiwanego skutku z pewnością nie przyniosłoby wnioskowane przez skarżącą stwierdzenie nieważności wskazanych przez nią decyzji. Z przytoczonych względów w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi podlegały oddaleniu. ar