II SA/Łd 964/19

Dnia 11 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 roku sprawy ze skargi Z. M., A. M., A. P., M. P., M. M., J. M. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. K., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 964/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) - zwanej dalej u.g.n., odmówił zwrotu części nieruchomości położonych w P. przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr nr: 20, 3/3 i 29/2, wywodzących się z nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...]. Zgodnie z ustalonym przez organ I instancji stanem faktycznym i prawnym, Z. M., M. P., M. M., J. M., S. M., A. M. i A. P. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami 17/3, 17/4 i 17/5. Wniosek został złożony wskutek pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 11 marca 2010 r. informującego na podstawie art. 136 ust. 2 o zamiarze sprzedaży nieruchomości położonej w P. przy ul. B 41 w obrębie [...], oznaczonej numerem działki 20 o pow. 1,4211 ha. Trzymiesięczny termin na złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 5 cytowanego artykułu, został dochowany. Wnioskodawcy swą legitymację do wystąpienia o zwrot nieruchomości wywiedli z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. M. nabyły dzieci: A. M., A. P., M. P., Z. M., M. M., J. M., S. M. po 1/7 części spadku każde z nich. Z ustaleń organu I instancji wynika, że aktualnie działce nr 17/3 odpowiada działka nr 20 obręb [...], działka 17/4 stanowi część działki nr 3/3 obręb [...], zaś działka 17/5 stanowi część działki nr 29/2 obręb [...]. Działki objęte wnioskiem o zwrot wywłaszczone zostały decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy A w nowym przebiegu. Organ I instancji stwierdził, że tylko dz. nr 17/4 znajdowała się w granicach lokalizacji celu publicznego, zaś dz. nr nr 17/3 i 17/5 zostały nabyte przez Skarb Państwa na żądanie właściciela. W ocenie Starosty, na działce nr 17/4 cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem w całości została ona zajęta pod drogę. Wobec realizacji celu wywłaszczenia na działce nr 17/4, organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwy zwrot pozostałych działek, niezależnie od ich stanu zagospodarowania, jako pozostających poza granicami lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Wroniej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie celu wywłaszczenia. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] nieruchomość wywłaszczona została pod budowę ulicy A. Ww. przeznaczenie jest zgodne z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1976 roku wydaną przez Urząd Miejski w P. Co prawda pomimo podjętych przez organ I instancji prób, nie odnaleziono ww. decyzji o zatwierdzeniu planu, jednakże nie budzi wątpliwości jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości. Wynika to bowiem wprost z przywołanej decyzji. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że znajdująca się w lokalizacji celu publicznego działka nr 17/4 stanowiąca aktualnie cześć działki nr 3/3 została zajęta w całości pod drogę. Potwierdza to treść KW Nr [...], gdzie w dziale I jako sposób korzystania z nieruchomości wpisano DR -drogi. Również oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 16 czerwca i 13 października 2017 roku potwierdziły, że przedmiotowa działka w całości zajęta jest pod ulicę A. Ulica ma nawierzchnię asfaltową, od strony północnej urządzony jest chodnik z płyt chodnikowych, zaś między ulicą a chodnikiem znajduje się pas zieleni. Ulica A zaliczona została do kategorii dróg gminnych zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 19 maja 1999 roku w sprawie zaopiniowania wykazu dróg powiatowych i gminnych na terenie miasta P. W świetle powyższych ustaleń w ocenie organu odwoławczego, Starosta słusznie stwierdził, że na działce nr 17/4 zrealizowano cel wywłaszczenia. Z kolei prowadząc postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do działek oznaczonych numerami 17/3 i 17/5, organ I instancji ustalił, że należy je traktować jako "dowłaszczone", które dzielą los nieruchomości "głównej", pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia. Wynika to przede wszystkim z wniosku Biura Budowy [...] w Ł. z dnia 6 czerwca 1978 r. [...] skierowanego do Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w P. przy ul. A 41 o łącznej pow. 1,6481 ha (w granicach lokalizacji 0,1849). We wniosku wyraźnie wskazano, że jedynie działka nr 17/4 znajduje się w granicach lokalizacji, zaś działki nr 17/3 i 17/5 - poza granicami lokalizacji. Również w sentencji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stwierdzono, że działki 17/3 i 17/5 znajdują się poza lokalizacją. Brak odwołania od decyzji potwierdza ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Poza tym zwrócić należy uwagę, że z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że obecni wówczas właściciele podpisali się pod jego treścią, wyrażającą zgodę na wywłaszczenie, co również może stanowić dowód potwierdzający ustalenia Starosty. Przywołane okoliczności w ocenie organu odwoławczego pozwalają zaaprobować stanowisko Starosty, że działki oznaczone numerami 17/3 i 17/5 dzielą los nieruchomości "głównej" pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia . W niniejszej sprawie oznacza to, że skoro działka nr 17/4 nie jest zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia, to również działek nr 17/3 i 17/5 nie można zwrócić wnioskodawcom, niezależnie od stanu ich zagospodarowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Z. M., działając w imieniu własnym oraz M. P., M. M., J. M., S. M. A. M. i A. P. podniósł zarzut naruszenia: * art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, * art. 2 u.g.n. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaliczenie nieruchomości tylko częściowo wykorzystanej pod jezdnię do drogi publicznej, wyłącza zastosowanie art. 136 u.g.n. i uniemożliwia dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, * art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia w całości w terminach określonych w art. 137 u.g.n., * art. 137 u.g.n. polegające na przyjęciu, iż zaliczenie działki do dróg publicznych, która została wykorzystana tylko częściowo pod budowę jezdni, stanowi zrealizowanie celu wywłaszczenia i wyklucza jej zwrot, * -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, podczas gdy rozstrzygniecie to obarczone było wadami w stopniu przesadzającym konieczność jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] r. oznaczono wywłaszczenie działek Nr 17/3,17/4 i 17/5 o pow. 16481 ha. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona pod budowę ul. A. Nie wiadomo skąd organ ustalił, że w sentencji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stwierdzono, że działka nr 17/3 i 17/5 znajduje się poza lokalizacją, skoro z decyzji tej wprost wynika, że wszystkie działki nr 17/3,17/4 i 17/5 o łącznej powierzchni 16481 ha zostały wywłaszczone pod budowę drogi. Tym samym nie może być mowy, że działki nr 17/3 i 17/5 są przewidziane do wywłaszczenia. Organ sam podaje, że na działce nr 17/3 i 17/5 nie wybudowano ulicy, czyli cel uwłaszczenia nie został na nich zrealizowany, a tym samym przesłanka art. 137 u.g.n. została spełniona. Zaznaczyć należy, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została zużyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie zwrotu części nieruchomości położonych w P. przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr nr: 20, 3/3 i 29/2, wywodzących się z nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...]. Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ona prawu. Z. M., M. P., M. M., J. M., S. M., A. M. i A. P. wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami 17/3, 17/4 i 17/5 (aktualnie działce nr 17/3 odpowiada działka nr 20 obręb [...], działka 17/4 stanowi część działki nr 3/3 obręb [...], zaś działka 17/5 stanowi część działki nr 29/2 obręb [...]). Rolą organu administracyjnego w zainicjowanym przez skarżących postępowaniu było ustalenie celu, na jaki zostały wywłaszczone nieruchomości objęte wnioskiem oraz czy stały się zbędne na ten cel w rozumieniu art. 137 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Działki objęte wnioskiem o zwrot wywłaszczone zostały decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy A w nowym przebiegu. Decyzja o wywłaszczeniu odwoływała się przy tym do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1976 r. wydanej przez Urząd Miejski w P. poprzez wskazanie, że działki 17/3 i 17/5 znajdują się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego. W toku postępowania ustalono, że znajdująca się w lokalizacji celu publicznego działka nr 17/4 stanowiąca aktualnie część działki nr 3/3 została zajęta w całości pod drogę. Pozostaje to poza sporem i znajduje potwierdzenie zarówno w treści KW Nr [...], gdzie w dziale I jako sposób korzystania z nieruchomości wpisano DR –drogi, jak i rzeczywistości - oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 16 czerwca i 13 października 2017 r. potwierdziły, że przedmiotowa działka w całości zajęta jest pod ulicę A. Ulica ma nawierzchnię asfaltową, od strony północnej urządzony jest chodnik z płyt chodnikowych, zaś między ulicą a chodnikiem znajduje się pas zieleni. Ulica A zaliczona została do kategorii dróg gminnych zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 19 maja 1999 roku w sprawie zaopiniowania wykazu dróg powiatowych i gminnych na terenie miasta P. Nie ma zatem wątpliwości, że skoro na działce nr 17/4 zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie podlega ona zwrotowi. Jeśli zaś chodzi o pozostałe działki o nr 17/3 i 17/5 to również nie jest w sprawie kwestionowane, że nie została na nich wybudowana droga. Natomiast podkreślenia wymaga, że działki te już w dacie wywłaszczenia, a nawet w dacie występowania przez inwestora z wnioskiem o wywłaszczenie były zbędne na cel wywłaszczenia, jakim była budowa drogi, gdyż znajdowały się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego, a co wyraźnie wskazano w treści decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy należy wywieść, że działki te należy traktować jako "dowłaszczone", chociaż w aktach sprawy brak jest żądania właścicieli o wywłaszczenie również tych działek, również w decyzji nie powołano się na przepis art. 5 ust. 2 ani 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do takiego wniosku uprawnia natomiast analiza wniosku Biura Budowy [...] w Ł. z dnia 6 czerwca 1978 r. [...] skierowanego do Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w P. przy ul. A 41 o łącznej pow. 1,6481 ha (w granicach lokalizacji 0,1849). We wniosku wyraźnie wskazano, że jedynie działka nr 17/4 znajduje się w granicach lokalizacji, zaś działki nr 17/3 i 17/5 - poza granicami lokalizacji. Z kolei z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że obecni wówczas właściciele wyrazili zgodę na wywłaszczenie wszystkich działek, co w ocenie Sądu stanowi o tym, że ich intencją było wyzbycie się również działek znajdujących się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego, a które to działki były zbędne inwestorowi, o czym świadczy fakt, że nie zostały one przez niego zagospodarowane na cele powiązane z celem wywłaszczenia ani w czasie budowy drogi, ani obecnie. Wreszcie brak odwołania od decyzji wywłaszczeniowej potwierdza ustalenia, że zakres wywłaszczenia nie pozostawał w sprzeczności z wolą właścicieli. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy podzielić stanowisko organów, że działki oznaczone numerami 17/3 i 17/5 mają charakter "dowłaszczonych". Zgodnie natomiast z poglądem utrwalonym już w judykaturze część nieruchomości nabyta jako "dowłaszczona" podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej "głównej" części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu pozostałej "dowłaszczonej" części. W ocenie sądów, przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 19 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1754/17; z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. I OSK 444/17; z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. IV SA 1626/94; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (np. w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II SA/Gl 1146/17; w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. II SA/Gd 358/15; w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. I SA/Wa 639/13 i z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. I SA/Wa 1001/12;), które skład orzekający w niniejszej sprawie podzielając czyni własnym stanowiskiem w sprawie. Innymi słowy – nieruchomość, która była zbędna na cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej już w dacie jej wydawania, nie można "stać się zbędna" w rozumieniu art. 137 u.g.n. Tego rodzaju wywłaszczenie nie miało bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Reasumując, działki objęte wnioskiem o zwrot wywłaszczone zostały decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy A w nowym przebiegu na działce nr 17/4. Skoro na działce nr 17/4 cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem w całości została ona zajęta pod drogę, nie jest możliwy zwrot pozostałych działek, niezależnie od ich stanu zagospodarowania, jako pozostających od samego początku poza granicami lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu Z. M. z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.). dc