II SA/Łd 965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę. a.bł. Wojewoda [...], decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - z [...] r., o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w sprawie zwrotu J. P. udziału w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 4, oznaczonej jako działka nr 435/3 o powierzchni 0,0671 ha, stanowiącej dawniej część nieruchomości położonej przy ul. B/C, oznaczonej numerem 14. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na wniosek J. P. Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B/C, oznaczonej jako dawne działki nr 14, 15 i 16. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] r. wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, dotyczącej zwrotu udziału w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 4, oznaczonej jako działka nr 435/3 o powierzchni 0,0671 ha, stanowiącej dawniej część nieruchomości położonej przy ul. B/C, oznaczonej numerem 14. Wspomniana decyzją z [...] r. Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż Zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy Ł.-P. Nr [...] z [...] r. został ustalony teren budowlany oraz jego podział, określony w załączniku graficznym oraz, że wskazane w nim nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowe Zarządzenie obejmowało również działkę nr 14. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. [...] Ośrodek Geodezji w Ł. wskazał, że dawnej działce o numerze 14 odpowiada obecnie działka nr 435/3. Decyzją z [...] r. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Ł. wyraził zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste niezabudowanej nieruchomości przy ul. C 2 w Ł., oznaczonej numerem działki nr 435/3 o powierzchni 0,0671 ha na rzecz J. i W. małż. W. Na podstawie ww. decyzji w dniu 25 stycznia 1980 r. w Państwowym Biurze Notarialnym przed notariuszem została podpisana umowa użytkowania wieczystego dla przedmiotowej działki 435/3, dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...]. W ww. wskazanym akcie zawnioskowano o dokonanie wpisu w owej księdze wieczystej jako użytkowników wieczystych J. i W. małżonków W., co nastąpiło. Organ ustalił, że także obecnie działka nr 435/3 stanowi własność Gminy Miasto Ł. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Stanowiąca własność Skarbu Państwa nieruchomość położona w Ł. przy ul. B/C, a obecnie ul. A 4, oznaczona jako działka nr 435/3, została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czyli przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Wojewoda [...], utrzymując w mocy powyższą decyzję przedstawił wyniki dotychczas przeprowadzonego postępowania i wyjaśnił, powołując się na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy z pisma Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł., XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych z 27 listopada 2019 r., na podstawie wniosku dz.kw. [...] i umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej ww. akcie notarialnym z 25 stycznia 1980 r. nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej nr [...] została przez Skarb Państwa oddana w użytkowanie wieczyste J. i W. małżonkom W. Wpis w księdze wieczystej nastąpił w dniu 1 lutego 1980 r. Organ podkreślił, iż wpisu do księgi wieczystej o ustanowieniu użytkowania wieczystego działki nr 435/3, dokonano dużo wcześniej niż weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami, co stanowił podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze J. P. zarzucił przepisów postępowania, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na zaniechaniu ustalenia czy wobec działki nr 435/3 zostało wydane zarządzenie nr [...] z [...] r., znajdujące się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Ł. nr 3 z 25 maja 1977 r. oraz czy dokumentacja dotycząca tejże działki została dlań sporządzona. Zdaniem skarżącego według ww. zarządzenia działki zostały przeznaczone na budownictwo jednorodzinne, osiedle "Zdrowie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o zwrot udziału w nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 4, oznaczonej jako działka nr 435/3 o powierzchni 0,0671 ha, stanowiącej dawniej część nieruchomości położonej przy ul. B/C, oznaczonej numerem 14. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – u.g.n.). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie u.g.n., rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach (por. m.in. wyrok SN z 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; oraz wyroki NSA: z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06; z 10 maja 2001 r., I SA 2572/99). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. W sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. organ administracji nie ma zatem obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 764/19). Artykuł 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna mieć osoba trzecia. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika bowiem, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot ten obejmuje więc nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. (zob. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020, t. 1 do art. 229 u.g.n. i powołany tam wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08 oraz wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20). Wobec tego w ślad za organami wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń wynika, że Zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy Ł.-P. Nr [...] z dnia [...] r. (obejmującym również działkę nr 14) ustalony został teren budowlany oraz jego podział a wskazane w załączniku graficznym nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. [...] Ośrodek Geodezji w Ł. wskazał, że dawnej działce o numerze 14 odpowiada obecnie działka nr 435/3. Decyzją znak: [...] z dnia [...] r. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Ł. wyraził zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste niezabudowanej nieruchomości przy ul. C 2 w Ł., oznaczonej numerem działki nr 435/3 na rzecz J. i W., małżonków W. Na podstawie owej decyzji [...] r. została podpisana umowa użytkowania wieczystego Rep. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW Nr [...]. W tymże akcie zawnioskowano o dokonanie wpisu w księdze wieczystej nr [...] jako użytkowników wieczystych J. i W., małżonków W., co zostało dokonane. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł., XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych z 27 listopada 2019 r., na podstawie wniosku dz.kw. [...] i umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w akcie notarialnym Rep. [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Ł. przez notariusza G. S. w dniu 25 stycznia 1980 r. nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej nr [...] została przez Skarb Państwa oddana w użytkowanie wieczyste J. i W. małżonkom W. Wpis w księdze wieczystej nastąpił w dniu 1 lutego 1980 r. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż wpisu do księgi wieczystej o ustanowieniu użytkowania wieczystego działki nr 435/3, dokonano dużo wcześniej niż weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Bezsporną jest zatem w sprawie okoliczność, iż przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. 1 stycznia 1998 r., na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając to na uwadze sąd stwierdza, iż organy słusznie uznały zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki zawartej w art. 229 u.g.n., uniemożliwiającej dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ziściła się bowiem okoliczność ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Tym samym postępowanie należało umorzyć. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. E.S.