II SA/Łd 967/16

Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SAB/Łd 44/15 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania sieci telekomunikacyjnej 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 4 listopada 2016 roku S. M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. II SAB/Łd 44/15 domagając się: 1. wymierzenia organowi grzywny; 2. przyznania w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 5.000 zł; 3. zasądzenia w trybie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. II SAB/Łd 44/15 zobowiązał organ do załatwienia, w terminie 30 dni od uprawomocnienia orzeczenia, wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 roku stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzając organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Ponieważ organ nie wykonał zobowiązania nałożonego przez Sąd i sprawy w tym terminie nie załatwił, na skutek skargi S. M. o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, Sąd wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 roku sygn. II SA/Łd 972/15 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł, stwierdzając że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznając od organu na rzecz S. M. kwotę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Organ w sprawie żadnych działań nie podejmuje, toteż w dniu 2 listopada 2016 roku skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, ale wobec braku reakcji na to wezwanie, skarżący wniósł kolejną skargę o wymierzenie organowi grzywny. Jak napisał autor skargi, w sprawie ma miejsce zupełna ignorancja orzeczenia Sądu, co pozbawia obywatela jakiejkolwiek nadziei, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. Z dotychczasowych orzeczeń Sądu wynika, że organ raz zobowiązany przez Sąd do wykonania określonej czynności jest związany takim wyrokiem aż do jego wykonania. Sąd każdorazowo odrzuca wszelkie późniejsze wnioski o ponowne zobowiązanie organu przyjmując, że raz dokonane zobowiązanie ma charakter rzeczy osądzonej. W przypadku dalszego niewykonania przez organ wyroku po wydaniu orzeczenia o wymierzeniu grzywny, skarżący ma prawo wystąpić z kolejną skargą o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku za kolejny okres, w którym organ wyroku nie wykonuje. W niniejszej sprawie Sąd dokonywał już oceny w przedmiocie niewykonania wyroku za okres do dnia 19 stycznia 2016 roku, dlatego niniejsza skarga obejmuje okres po tej dacie. Okres ten jest kolejnym przekroczeniem terminu zakreślonego przez Sąd na wykonanie wyroku. Łącznie od zobowiązania organu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku upłynęło 18 miesięcy. Opisany stan rzeczy jest niedopuszczalnym pogwałceniem wszelkich norm prawnych w praworządnym państwie. To destrukcyjne działanie organu jest tym bardziej znaczące w skutkach, że jest wywołane zachowaniem organu, który bojkotuje zasady prawne, w tym art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Wniosek o przyznanie w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 5.000 zł znajduje uzasadnienie w kolejnym, prawie rocznym okresie zwłoki w wykonaniu przez organ zobowiązania nałożonego przez Sąd, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek reakcji organu w prowadzonym postępowaniu. Kiedy obywatel państwa nie może oczekiwać na załatwienie sprawy przez konstytucyjny organ, który do tego ignoruje wyroki sądowe, dla obywatela wielką stratą moralną jest poczucie, kiedy nie ma oparcia w obowiązujących w tym państwie przepisach prawa, organach nadzoru, sądach. To powoduje, że skarżący jako obywatel państwa jest dyskryminowany wśród społeczeństwa. Takie deprecjonowanie przez organ obowiązków musi prowadzić do zasądzenia przez Sąd dla stron zadośćuczynienia za krzywdę spowodowaną prześladowaniem i wykluczeniem ze społeczeństwa poprzez zaniechanie stosowania wobec nich prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 18 sierpnia 2014 roku otrzymał wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania linii telekomunikacyjnej posadowionej na działkach nr ewid. 340/43, 643, obręb [...] B. przy ul. A, stanowiącej własność B. Po rozpatrzeniu zażalenia S. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy, do dnia 31 grudnia 2014 roku. Organ pismem z dnia 10 grudnia 2014 roku zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu 24 grudnia 2014 roku organ przesłuchał przedstawiciela gestora sieci B, który wyjaśnił, iż z jego wiedzy przedmiotowa sieć została wybudowana przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli ok. 1981 roku oraz że w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy tego obiektu. Po rozpatrzeniu skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. II SAB/Łd 44/15 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 roku Sąd wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie ww. wyroku. Po rozpatrzeniu zażalenia U. Z., organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 11 stycznia 2016 roku. W toku postępowania organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta B. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu inwestycyjnego obejmującego budowę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 roku Dyrektor Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta B. poinformował, iż przeprowadzona kwerenda nie doprowadziła do odnalezienia poszukiwanych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Archiwum Państwowego w P. odmówił wydania żądanych dokumentów, z uwagi na to, że w jego zasobie takowych nie odnaleziono. Po przeprowadzonej analizie zgromadzonych dokumentów organ, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], nałożył na B obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy oraz użytkowania spornej sieci telekomunikacyjnej. Odnosząc się to argumentów skargi, organ napisał, iż okoliczność bezczynności czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu jest od niego niezależna. Aktualnie organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 roku, jednego inspektora oraz dwóch referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 roku i w drugim półroczu 2016 roku (M. P. poz. 208) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 roku wyniosło 3.536,87 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu 2 listopada 2016 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 4 listopada 2016 roku. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 44/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 roku, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł i – w punkcie czwartym – zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok jest prawomocny począwszy od dnia 16 czerwca 2015 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 6 lipca 2015 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu trzydziestodniowy termin ekspirował zatem z dniem 5 sierpnia 2015 roku. Jednocześnie odnotować należy, iż wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Łd 972/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. M. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 roku, sygn. II SA/Łd 44/15, wymierzył organowi z tego tytułu grzywnę w kwocie 3.000 zł, stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł i zasądził zwrot kosztów postępowania. W przedmiotowym wyroku Sąd badał wykonanie wyroku w okresie po dniu 5 sierpnia 2015 roku do dnia orzekania w sprawie, zatem w sprawie niniejszym zainteresowanie składu orzekającego ogranicza się do okresu następującego po dniu 19 stycznia 2016 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż po dniu 19 stycznia 2016 roku, do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 4 listopada 2016 roku, organ nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 roku. W sprawie organ jedynie w dniu [...] wydał postanowienie nr [...] zobowiązujące B z siedzibą w W. do wykonania – do dnia 30 grudnia 2016 roku – ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy i użytkowania sieci telekomunikacyjnej. Wspomniane rozstrzygnięcie nie kończy jednak postępowania w sprawie, stąd wniosek, że organ sprawy nie załatwił, zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie 5.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy (przypadający po dniu 19 stycznia 2016 roku), a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej zaakcentować należy, iż bezczynność organu na miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem – mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem oraz pomimo nałożenia na organ z tego tytułu grzywny – tenże nie zakończył postępowania. Organ, po nałożeniu pierwszej grzywny w kwocie 3000 zł. z tytułu niewykonania wyroku, czyli po dniu 19 stycznia 2016 roku, jedyne działania, które podjął ograniczyły się do wystąpienia do dwóch podmiotów z wnioskiem o kwerendę w zakresie archiwalnej dokumentacji dotyczącej budowy sieci telekomunikacyjnej. Odpowiedzi od tych podmiotów organ otrzymał w czerwcu 2016 roku (odpowiednio w dniu 7 i 22 czerwca 2016 roku), a dopiero w dniu [...] wydał postanowienie zobowiązujące gestora sieci do wykonania ekspertyzy technicznej. W ocenie składu orzekającego czynności podejmowane przez organ przesądzają o tym, że bezczynność organu osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa i uzasadnia wymierzenie grzywny z tytułu dalszego niewykonywania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Łd 44/15 w zakreślonym w nim terminie, co uzasadnia grzywnę w kwocie 5000 zł. Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił jednak, że kwota 3.000 zł będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autora skargi tym niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umykać ilość i wysokość każdej poszczególnej grzywny i kwoty pieniężnej, do której zapłaty zobowiązany jest organ. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosku skarżącego w części, czyli. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i niemalże bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę 3.000 zł, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W kolejnym punkcie Sąd stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. ms