II SA/Łd 968/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] Nr [...] znak [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak sprawy [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania renty strukturalnej na rzecz R. K.. Ustalono w sprawie, że dnia 5 sierpnia 2004 r. Pan R. K. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej wraz z załącznikami, w którym zadeklarował przekazanie własnego gospodarstwa, oznaczonego jako działka nr 4 o całkowitej powierzchni 6,52 ha umową darowizny na rzecz E. K. jako następcy. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. działając na podstawie § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 114, poz. 1191) po weryfikacji wniosku stwierdził, że R. K. spełnia warunki do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt 1-3, § 6, § 7, § 11 i § 20 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz że wskazana we wniosku przejmująca E. K. posiada wymagane rozporządzeniem kwalifikacje zawodowe. W dniu 13 kwietnia 2005 r. R. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. zmianę wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Zmianie uległo oznaczenie (obecnie działka nr 4/1) i powierzchnia (obecnie 5,63 ha) działki zadeklarowanej do przekazania następcy. Rolnik załączył do wniosku umowę darowizny w formie aktu notarialnego i mapę podziału geodezyjnego działki nr 4 na działkę nr 4/1 o powierzchni 5,63 ha oraz na działkę nr 4/2 o powierzchni 0,68 ha, którą w dniu 17 lutego 2005 r. darował bratu M. K.. W tym samym dniu tj. 13 kwietnia 2005 r. wnioskodawca złożył drugą zmianę wniosku, w której zadeklarował do przekazania E. K. jako następcy działkę nr 4/3 o powierzchni 5,23 ha, a sobie pozostawił działkę nr 4/4 o powierzchni 0,40 ha. Załączył mapę z projektem podziału działki 4/1 na 4/3 i 4/4 oraz umowę darowizny w formie aktu notarialnego, w którym oświadczył, że córce E. K. daruje działkę nr 4/3 w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i ani on, ani jego żona nie będą posiadaczami użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i nie będą prowadzili działu specjalnego. W dniu 18 kwietnia 2005r. wnioskodawca dostarczył do Biura Powiatowego zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, że Państwo K. nie figurują w ewidencji podmiotów prowadzących działy specjalne produkcji rolnej oraz zaświadczenie z banku o numerze konta bankowego. W dniu 17 maja 2005 r. organ poinformował R. K., że ze względu na problemy techniczne w obsłudze wniosku, decyzja o przyznaniu renty strukturalnej zostanie wydana niezwłocznie po ich wyeliminowaniu. Po czynnościach weryfikujących wniosek Kierownik Biura sporządził projekt (bowiem akt ten nie został podpisany ani przesłany stronie) postanowienia z dnia [...] skierowany do R. K. o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej. W dniu 6 kwietnia 2006 r. Pan K. został wezwany do przedłożenia wyjaśnień w kwestii posiadania przez E. K. i M. K. kwalifikacji rolniczych. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak sprawy [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. powołując w podstawie prawnej przepis § 17 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia odmówił R. K. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż po wydaniu postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej dopuszczalne są wszelkie zmiany do wniosku, o ile nie zmieniają ustaleń, na podstawie których Kierownik Biura Powiatowego ocenił, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-3, § 6 i 7 oraz § 11 rozporządzenia. Ponadto podniósł, iż w wydanym postanowieniu określono, że wskazany we wniosku przejmujący spełnia warunki rozporządzenia jako następca, a dodatkowo pouczono jak należy przekazać gospodarstwo następcy. Organ uznał, iż po otrzymaniu postanowienia nastąpił podział gospodarstwa i przekazanie na dwie osoby nieposiadające gospodarstwa, co jest sprzeczne z warunkami rozporządzenia o przyznaniu renty strukturalnej. Odwołanie od tej decyzji złożył R. K. podnosząc, że decyzję odmawiającą przyznania renty otrzymał po roku czasu, mimo że wcześniej był zapewniany, że wszystko jest w porządku. W ciągu tego roku urósł mu dług w KRUS, stracił gospodarstwo i inwentarz, bo wszystko przepisał na następcę, a dodatkowo ma ciężką sytuację rodzinną, chorą żonę i troje dzieci na utrzymaniu. Dodatkowo, w dniu 24 lipca 2006 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy w organie II instancji, odwołujący skierował do Agencji oświadczenie, w którym zarzucił, że w aktach są pewne nieścisłości. Wyjaśnił, że zamiar przekazania działki bratu M., na której znajduje się dom zamieszkały przez matkę i trzech braci, miał wcześniej, ale niemożliwy był jej podział. Dopiero po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. stało się to możliwe i zbiegło się w czasie z wystąpieniem o rentę strukturalną. Za radą notariusza udał się do Agencji "aby nie wejść w kolizję z ustawą". Urzędniczka Agencji, po konsultacji z przełożonym, poinformowała o braku przeszkód i wyjaśniła, żeby te akty sporządzić w różnych terminach. Wykonał wszystko zgodnie z zaleceniem i nie rozumie dlaczego został tak potraktowany. Decyzją z dnia [...], opisaną na wstępie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał treść przepisów § 2 pkt 3, § 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia. Ponadto stwierdził, że w związku z faktem przekazania gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną dwóm osobom, w sytuacji gdy deklaracja przekazania uwzględnia jedną z nich, wnioskodawca powinien złożyć stosowna zmianę do wniosku wskazując dwóch przejmujących i obydwoje przejmujący zobowiązani byli spełniać warunki określone w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dalej organ II instancji skonstatował, iż w tak ustalonym stanie faktycznym właściwym było wystosowanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. wezwania do wnioskodawcy celem przedstawienia dowodów potwierdzających spełnienie przez osoby, którym przekazano gospodarstwo rolne warunków z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji rozpatrzył sprawę zgodnie z zasadami wyrażonym w art.. 7 i 77 kpa i wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie organu rozstrzygnął sprawę w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Skargę na tę decyzję złożył R. K., podnosząc że czuje się pokrzywdzony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, bo bratu zapisał małą ponad pół hektarową działkę rekreacyjno-budowlaną, a pozostałą ziemię i wszystkie zwierzęta przekazał córce. Kiedy złożył dokumenty w Biurze, przejrzano, skserowano i powiedziano, że wszystko w porządku i ma czekać 30 dni na decyzję. Podsumował, iż czekał rok i odmówili. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wnosił o jej oddalenie. Ponownie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zacytował treść przepisów § 2 pkt 3, § 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia oraz powołał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), powoływaną dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skutkuje jej uchyleniem. Postępowanie w sprawie przyznania rent strukturalnych powinno być prowadzone według procedury administracyjnej – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191) Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63 i 128 kpa jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Przedmiot postępowania wyznaczony jest więc treścią żądania strony, a organ administracji publicznej nie jest władny zmienić kwalifikacji prawnej żądania strony np. poprzez zmianę trybu przekazania gospodarstwa rolnego, nie na następcę lecz na powiększenie kilku gospodarstw rolnych ( § 6 ust. 1 pkt 2 a i b w/w rozporządzenia), jak uczynił to w niniejszym postępowaniu. Należy podkreślić, iż w razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 kpa powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Sprecyzowanie treści żądania należy bowiem do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2- 3, poz. 47 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00 LEX nr 81741). Zgodzić się nadto należy, z wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, wedle którego "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony"(wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyjaśniły rzeczywistej woli skarżącego, lecz w sposób dowolny określiły treść jego żądania, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 kpa. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, arbitralną postawę, dowolnie oceniając żądanie strony i nie wyjaśniając rzeczywistych jej intencji. R. K. wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmienił treść wniosku z dnia 5 sierpnia 2004 r., a zmiana ta, co wyraźnie podał, dotyczyła oznaczenia ewidencyjnego przekazywanej działki i jej powierzchni. Natomiast z treści zmiany wniosku nie wynikało, aby żądał innego trybu przekazania gospodarstwa. Przeciwnie, w obu wnioskach konsekwentnie wskazywał córkę E. K., której zamierza przekazać gospodarstwo w całości jako następcy. Nieuprawniona więc była inna interpretacja żądania strony. Zwłaszcza, że z treści aktów notarialnych załączonych do zmiany wniosku wynika, że R. K. przeniósł własność gospodarstwa rolnego w całości (o pow. 5,23) na następcę E. K. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast wcześniejszym aktem rozporządził działką o pow. 0,68 na rzecz brata M. K., ale nie " za rentę strukturalną" Obowiązujące przepisy, stanowiące podstawę rozpoznawania spraw o przyznanie renty strukturalnej nie zawierają żadnych ograniczeń co do możliwości swobodnego rozporządzania gospodarstwem rolnym (w zakresie jego podziału i zbywania) przed przekazaniem go w celu nabycia renty strukturalnej. Nie ma też zakazu jakościowego lub ilościowego "zmian wniosku". Autor wniosku może więc wielokrotnie zmieniać jego treść i zakres do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją. A organ za każdym razem ma obowiązek badać przesłanki do przyznania świadczenia. Przy tym, stosownie do treści art. 9 kpa należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczący się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącemu całokształtu informacji związanej z załatwieniem jego sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany był czuwać nad tym, by skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielić mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz pouczyć o konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez niego działaniami. Organowi administracyjnemu mimo że jest jedną ze stron stosunku administracyjno – prawnego nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie zrealizował wobec skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu art. 9 kpa. A to naruszenie, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności dlatego, że jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący jest osobą nieporadną i niezorientowaną co do obowiązujących w sprawie przepisów, po raz pierwszy zetknął się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie ( vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA1984, nr 2, poz. 117; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 czy M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 148). Z załączonego do akt oświadczenia ( z dnia 23 lipca 2006 r.) wynika, iż skarżący sam szukał w organie pomocy, prosząc o udzielenie informacji co do możliwości przekazania działki bratu i uzyskał zapewnienie, że nie ma żadnych przeszkód. Jak podaje w swoim piśmie akt darowizny na rzecz brata został sporządzony na miesiąc przed aktem przekazania ziemi następcy, bo takich wskazówek udzielił mu organ. Pismo z 23 lipca 2006 r., mimo iż wpłynęło do organu II instancji (jako odpowiedź na informację, w trybie art. 10 § 1 i art. 81, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego) przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ ten nie wyjaśnił podnoszonych w tym piśmie kwestii, ani nie zlecił przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, stosownie do treści art. 136 kpa. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż zawarte w tym oświadczeniu wyjaśnienia nie wnoszą nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z korespondencji między urzędnikami organu (różnych szczebli) zawierającej ich stanowiska i opinie w sprawie, wynika że skarżący miał podstawy do przekonania, iż podjęte przez niego działania pozwolą mu na uzyskanie świadczenia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zaniedbanie urzędnika nie może szkodzić interesom strony. I dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 kpa organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli (M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 145). Zmiana stanowiska organu, w stosunku do wcześniej udzielanych informacji stronie (co znajduje wyraz w dokumentach zawartych w aktach sprawy), która nastąpiła w toku sprawy, nie znajduje uzasadnienia prawnego i pozwala na ocenę, iż organ w zaskarżonych decyzjach, w sposób dowolny przyjął, że strona nie ma prawa zmienić swojego wniosku po wydaniu przez organ postanowienia, w trybie § 20 ust. 4 powoływanego rozporządzenia, o spełnieniu warunków do uzyskania renty strukturalnej. Taki pogląd nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), ani rozporządzenia wykonawczego w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych (...). Unormowania te pozwalają na złożenie zmiany do wniosku, jeżeli dane w nim zawarte są nieaktualne, a organ ma obowiązek zbadać ich zgodność z przepisami. W kontrolowanym postępowaniu organ błędnie przyjął, że zmiana wniosku skarżącego zmierzała do przekazania gospodarstwa rolnego na powiększenie dwóch gospodarstw rolnych. Błąd ten wynikał z braku wyjaśnienia rzeczywistej woli strony (wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7-9 kpa), a w konsekwencji doprowadził do zmiany kwalifikacji prawnej żądania (z § 6 ust. 1 pkt 2 a na § 6 ust. 1 pkt 2 b) wyraźnie wbrew intencjom wnioskodawcy. Podsumowując wskazać należy, iż naruszenie przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7 i 77 § 1 kpa (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 kpa (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 9 kpa (zasady należytego informowania stron) wywarło wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Bowiem niepodjęcie wystarczających działań w celu właściwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w sprawie, spowodowało, iż wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Nagannym pozostaje również nadmierna zwłoka organu w załatwieniu sprawy. Należy zwrócić uwagę, iż maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji wynosi dwa miesiące od wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym – jeden miesiąc od otrzymania odwołania. Postępowanie w sprawie R. K. trwało ( od złożonej zmiany wniosku) siedemnaście miesięcy. Takie działanie organów niewątpliwie narusza zasadę legalności wyrażoną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów, wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a..