II SA/Łd 97/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, p. o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją [...] z dnia [...] Zarząd Miasta Ł. na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r Nr 71 poz. 838 z późń. zm.) § 1 ust 1 pkt 4, § 10a i § 11 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U Nr 6 poz. 33 z późń.zm.), Uchwały Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz art. 104 Kpa ustalił na rzecz M. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w terminie od 1 stycznia 2000r. do dnia 24 maja 2000r. w kwocie 15.979,00 złotych. W uzasadnieniu swojej decyzji, na poparcie podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał obowiązujące w tym względzie przepisy prawa zacytowane w podstawie prawnej decyzji. Od decyzji tej M. P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym stwierdził, że wymierzona kara jest dla niego zbyt dolegliwa. Podniósł, że znajdujący się na terenie pasa drogowego kiosk kupił w dobrej wierze, a teren dzierżawił na podstawie umowy cywilno-prawnej. Jednocześnie zakwestionował podwyższenie stawki podstawowej o 50% uznając, że nie było ku temu podstawy z uwagi na charakter prowadzonej przez niego działalności polegającej na świadczeniu usług, a nie prowadzeniu handlu. Odwołujący się wniósł o zmianę ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji wynikające z obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, nie spełniające wymogu zawartego w art. 107§ 3 Kpa, jednak z uwagi na fakt, iż skarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zaskarżył w całości decyzje organu I i II instancji, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego na okoliczność ustalenia, czy grunt przy ul A 106/108 o pow. 29 m kw. może być zakwalifikowany jako pas drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 11 marca 1985r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi M. P. poddaje w wątpliwość fakt usytuowania użytkowanego przez niego pawilonu usługowego w pasie drogowym powołując się na definicję pasa drogowego wymienioną w art. 4 cytowanej ustawy. Dodatkowo podnosi kwestię uprawnień Zastępcy Dyrektora Delegatury Ł. do wydani decyzji w I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie uzasadniając, że argumenty skargi poddające w wątpliwość właściwość organu wydającego decyzje w I instancji jak i kwestionowanie faktu usytuowania pawilonu handlowego w pasie drogowym są bezzasadne. Powołując się na art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych organ odwoławczy wykazał właściwość organu wydającego decyzję w I instancji. Odwołując się natomiast do przepisów wynikających z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych podniesiono, że pojęcie drogi lub pasa drogowego nie może w przypadku miasta pozostać w oderwaniu od pojęcia "ulicy", którą w świetle powoływanej normy jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W przypadku pawilonu handlowego skarżącego znajduje się on w liniach rozgraniczających ulicy A. Stwierdzono, że kwestie opłat ponoszonych z tytułu dzierżawy nie mają istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest niezależna od świadczeń o charakterze cywilno-prawnym. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego, organ odwoławczy mając na uwadze art. 52 ustawy z dnia 11 maja 1994r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (obowiązujący w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę) wniósł o oddalenie tego wniosku. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył pismo procesowe w którym powołując się na przepisy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich , wyjaśniono, że ulica A w Ł. należy do kategorii dróg powiatowych. Jednocześnie załączono Uchwałę Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie podziału miasta na strefy oraz wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr 62 położonej w Ł. przy ul. A 108. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, w ocenie Sądu skargę należało uwzględnić bowiem organy administracji naruszyły zarówno przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle obowiązującego prawa tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986r. Nr 6 poz. 33 z późń.zm.) Wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego należy złożyć do zarządcy drogi co najmniej z 3-miesięcznym wyprzedzeniem. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zgodnie z § 11 ust. 4 cytowanego rozporządzenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi został upoważniony na mocy § 11 ust. 3 ww rozporządzenia do pobrania kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a. Bezspornym w sprawie jest, że pismem z dnia 24 maja 2000r. M.P. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod pawilon usługowy zlokalizowany w Ł. przy ul. A 106/108 w terminie od dnia 1 stycznia 2000r do dnia 31 grudnia 2000r., a więc po upływie terminu wynikającego z wyżej wskazanych przepisów. Sporną kwestią w przedmiotowej sprawie jest wysokość naliczonej przez organ administracji kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia dotycząca usytuowania w pasie drogowym obiektu usługowego - pralni. Dla wyjaśnienia tej kwestii należy mieć na uwadze brzmienie § 10a ust. 4 ww rozporządzenia, który stanowi, że: Za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100%, a w strefie przyległej do centrum – o 50%. Granice stref określa zarząd miasta. Jednoznaczne brzmienie tego przepisu, nie pozostawia w ocenie Sadu wątpliwości, że podwyższenie opłat, o którym mowa w § 10a ust. 4 cyt. rozporządzenia dotyczy obiektu handlowego lub reklamy. W tej sytuacji mając na względzie fakt, że skarżący prowadzi obiekt usługowy jakim jest pralnia, słusznym jest zarzut bezpodstawnego podwyższenia należnych opłat. Na uwagę zasługuje fakt, iż mimo, że skarżący wielokrotnie podnosił ten argument organy administracji konsekwentnie we wszystkich decyzjach twierdziły, że stawka opłat za 1 m kw powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu jest taka sama dla obiektu handlowego jak i dla usługowego wyprowadzając z tego wniosek, że zastosowanie § 10a rozporządzenia, w przypadku obliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod obiekt handlowy, usługowy, czy reklamę jak stanowi § 11 ust. 3 ww rozporządzenia upoważnia do podwyższenia stawki opłat wynikających z § 10a ust. 3 o wielkość przewidzianą w § 10a ust. 4. Sąd w obecnym składzie nie podziela tego stanowiska. Należy się zgodzić, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego wynikające z § 10a ust. 3 ww rozporządzenia są takie same dla obiektu handlowego, usługowego, czy też reklamy , jednak już podwyższenie tych stawek w zależności od strefy w jakiej usytuowany jest obiekt, przewidziane w § 10a ust. 4 dotyczy tylko reklamy i obiektu handlowego, co bezspornie wynika z treści tego przepisu i co w ocenie Sądu było zmierzonym działaniem ustawodawcy Jeżeli organy były w posiadaniu informacji lub dokumentów, które pozwalały na kwestionowanie rodzaju działalności wykonywanej przez skarżącego w spornym obiekcie, lub zakwalifikowanie tej działalności do działalności handlowej winny to wyjaśnić i uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 3 kpa. Już na marginesie tej kwestii należy podnieść, że sposób wyliczenie kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie jest również nieczytelny. W rozpoznawanej sprawie organ ogólnie powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz Uchwałę Zarządu Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] i do wyliczenia przyjął stawkę 0,38 zł (m.kw.) za dzień, nie wskazując sposobu ustalenia stawki w takiej wysokości. Można się tylko domyślać, że zastosowana stawka 0,38zł jest stawką podstawową dotyczącą drogi powiatowej w miejscowości powyżej 500 tys. mieszkańców wynoszącą 0,25zł podwyższoną o 50%. Nie wyjaśniona pozostała również kwestia usytuowania spornego obiektu w pasie drogowym. Wprawdzie zarzut ten pojawił się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego to jednak wyjaśnienie tej kwestii ma fundamentalne znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. W tym miejscu godzi się podnieść, że w świetle art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy/.../ W aktach administracyjnych będących w posiadaniu Sądu brak jest jednak dokumentów tj. mapy, planu sytuacyjnego z naniesionymi , zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi i uwzględniającego lokalizację spornego obiektu co potwierdzałoby stanowisko organu, że sporny obiekt leży w pasie drogowym i umożliwiło sądowi kontrolę legalności wydanej decyzji. W tej sytuacji załączony do pisma procesowego złożonego na rozprawie wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr 62 położonej przy ul. A 108 nie wyjaśnia spornej kwestii, tym bardziej, że decyzja dotyczy pawilonu przy ul. A 106/108, a wniosek skarżącego z 24 maja 2000r. ul. A 104/106. Z akt sprawy nie wynika także, aby strona przed podjęciem decyzji miała możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co narusza przepis art. 10 § 1 i 3 kpa. Błędne jest natomiast stanowisko strony skarżącej dotyczące wydania decyzji w I instancji przez organ niewłaściwy. W świetle przepisu art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest zarząd miasta. Zgodnie z art. 20 ust. 8 ww ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego,/.../ oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. W świetle art. 21 ust. 1a cyt. ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników, odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta, urzędu miasta stołecznego Warszawy lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzja organu I instancji została wydana przez Zastępcę Delegatury [...] Urzędu Miasta Ł., który działał z upoważnienia tego właściwego organu co czyni bezpodstawnym zarzut strony w tym zakresie. Sąd podziela również stanowisko organu , że w świetle obowiązującego w dacie złożenia skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego art. 52 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, jak również w obowiązującym stanie prawnym wynikającym z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania , niezasadny jest wniosek strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Mając na uwadze, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107§ 3 kpa oraz § 10a ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien rozważyć wszystkie opisane wyżej wątpliwości i wady decyzji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa.