II SA/Łd 971/06

Dnia 29 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Sędzia NSA Ewa Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 16 listopada 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę wniesioną z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na decyzję tego Kolegium z dnia [...] uchylającą w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. i przekazującą organowi I instancji do ponownego rozpoznania sprawę odmowy przyznania L. T. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z wnioskiem o jej odrzucenie. Podniosło, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzję w pierwszej instancji, wydał jako organ Burmistrz Miasta Ł. za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., będącego jednostką organizacyjną i budżetową Gminy Miejskiej Ł., której powierzona została realizacja zadań zleconych i własnych w zakresie określonym przepisami ustawy o pomocy społecznej, ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Burmistrz Miasta Ł. ani Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie posiadają legitymacji procesowej strony i nie są podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak z powyższego wynika wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa na mocy powołanego przepisu jest jednym z wielu elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Badając zatem dopuszczalność skargi należy zawsze rozważyć kwestię legitymacji skargowej podmiotu z nią występującego. W przedmiotowej sprawie decyzję merytoryczną w I instancji wydał z upoważnienia i w imieniu Burmistrza Miasta Ł. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, będącego jednostką organizacyjną Gminy Ł., następnie organ ten wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na decyzję organu odwoławczego uchylającą jego rozstrzygnięcie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przechodząc do rozważań dotyczących dopuszczalności wniesionej skargi należy zauważyć, iż organy jednostek samorządu terytorialnego mogą występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze, a mianowicie jako strona postępowania, jeśli postępowanie to dotyczy jego interesów lub obowiązków prawnych albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. W pierwszym przypadku organy reprezentujące jednostkę samorządu terytorialnego będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, w drugim natomiast będą w sposób władczy i jednostronny orzekały o cudzych prawach lub obowiązkach. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Należy także podnieść, że dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), przy czym spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości skarżonej decyzji. Trzeba zatem konsekwentnie przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, jak również nie jest uprawniony do wniesienia skargi, rozpoczynającej postępowanie sądowe (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSNAPiUS 1985, z. 7, poz. 86 i OSP 1986, z. 2, poz. 26 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Nadto, żaden szczególny przepis prawa, nie upoważnia organu pierwszej instancji, do zaskarżania decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej, nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90; ONSA 1990, z. 4, poz. 7, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku sygn. akt OSK 1017/2004 opub. w Rzeczpospolitej 2005/143 str. C2). Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Ł. za pośrednictwem wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. uczestniczył w postępowaniu w przedmiocie odmowy przyznania L. T. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art.20 ustęp 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr.228, poz. 2255 ze zm.) - stanowiącej podstawę wydania decyzji organu I instancji - postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy, którym stosownie do przepisu art. 3 pkt 11 powołanej ustawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne; który realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 20 ustęp 1 cyt. ustawy). Organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy lub inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji.(art. 20 ustęp 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jak z dotychczasowych rozważań wynika Burmistrz Miasta Ł. ani wyspecjalizowana jednostka organizacyjna tej Gminy, jaką jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której wydał decyzję w I instancji. W rezultacie ani Gmina ani żaden jej organ, czy jednostka organizacyjna nie są uprawnieni do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na decyzję organu odwoławczego uchylającą lub zmieniającą decyzję wydaną w I instancji przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 p.p.s.a. należało ją odrzucić.