II SA/Łd 971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr S.K.O. [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 127 par. 3 oraz art. 156 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 27 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 29. listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]., Nr SKO [...]o odmowie stwierdzenia nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]Rady Miejskiej w Ł. w sprawie odmowy przyznania J. T. zasiłku stałego w miesiącu październiku 2001 r.. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż Rada Miejska w Ł. decyzją z dnia [...]odmówiła J. T. przyznania zasiłku stałego w miesiącu październiku 2001 r., przyznała stronie zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 18 zł oraz nadała decyzji rygory natychmiastowej wykonalności. Na skutek złożonego przez J. T. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – decyzją z dnia [...]Nr K.O. [...]– utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J. T., pismem z dnia [...]złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rady Miejskiej w Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jako organ właściwy do rozpatrzenia wyżej przywołanego wniosku o stwierdzenie nieważności wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu [...] wydało decyzję Nr S.K.O. [...] którą odmówiło stwierdzenia nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]Nr K.0. [...] Pismem z dnia [...] J. T. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją. W treści wniosku strona opisała swoją "trudną sytuację życiową oraz materialną" oraz wskazała, iż definicja "całkowitej niezdolności do pracy" z ustawy o pomocy społecznej z dnia 29. listopada 1990 r. w połączeniu z brzmieniem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie mogła odnosić się do pojęcia "zdolność do pracy", którego ustawodawca użył do określenia przesłanek nabycia prawa do zasiłku stałego. Ponadto skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, że organ orzekający w sprawie był obowiązany wydać decyzję w oparciu o wszystkie przepisy, które znajdowały w sprawie zastosowanie, a zatem nie tylko w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższy wniosek uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i utrzymało w mocy własną ostateczną decyzję z dnia [...]Nr SKO [...] W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ – powołując się na treść przepisu art. 127 k.p.a. – wyjaśnił, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stronie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wskazano następnie, iż nie jest sporne, że skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego, wskazała, że w jej ocenie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem – zdaniem strony – dokonana przez organy stosujące prawo interpretacja wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczna ze sformułowaniami ustawy z dnia 27. sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepisy tej ustawy wskazują, iż orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności może być przyznane osobie zdolnej do pracy. Przypomniano, iż strona wskazała, że dokonana przez organ administracji interpretacja prowadziłaby do kolizji norm prawa oraz podniosła, że fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanej niepełnosprawności nie oznacza nie spełniania przesłanki "zdolności do pracy". Powołując się na treść przepisu art. 156 k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych organ zważył, iż po raz pierwszy rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności zasadnie doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie wystąpiły dostateczne podstawy do stwierdzenia, iż utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ale nawet organowi odwoławczemu nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa. Odnosząc się do treści decyzji Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]wskazano, iż odmowa przyznania zasiłku stałego wynikała z nie spełnienia przez stronę wymogu zdolności do pracy, to jest przesłanki wymienionej w przepisie art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29. listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Ponadto wyjaśniono, iż stosownie do treści art. 2a ust. 1 pkt 4 wyżej przywołanej ustawy, całkowita niezdolność do pracy, oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Rada Miejska w Ł. wskazując powyższe normy i przedłożony dowód w postaci orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności J. T. – wydanego na podstawie ustawy z dnia 27. sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), zasadnie – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. – wydała decyzję o odmowie przyznania stronie zasiłku stałego. Uznano tym samym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie wydało w dniu [...]decyzję Nr K.O. [...] o utrzymaniu powyższej decyzji w mocy. Uwzględniając powyższe, stwierdzono, że chybiony jest zarzut J. T., iż definicja "całkowita niezdolność do pracy" nie odnosi się do pojęcia "zdolność do pracy". Ponadto uznano, iż powołana przez stronę w treści wniosku sytuacja życiowa i materialna pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, które nie pozwalają opierać rozstrzygnięcia na tego rodzaju argumentach. W dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. T. zawierająca wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z dyspozycją ustawy o pomocy społecznej, jako przesłankę podmiotową przyznania świadczenia wprowadzono zdolność do pracy. Ustawa nie definiuje pojęcia zdolności do pracy, stanowiąc jedynie o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych albo posiadaniu znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Nie wprowadza więc definicji legalnej pojęcia zdolności do pracy. Zdaniem skarżącej naruszono przepisy prawa materialnego poprzez interpretację, zgodnie z którą pojęcie zdolności do pracy użyte w przepisie art. 27 ust. 1 omawianej ustawy, koresponduje bezpośrednio z pojęciem całkowitej niezdolności do pracy. Wnosząca skargę podniosła, iż decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej została oparta na zdolności do pracy, w sytuacji gdy skarżąca pozostawała niezatrudniona z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. W opinii skarżącej organy pierwszej i drugiej instancji na podstawie tego przepisu uznały, że posiadanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest równoznaczne z tym, że nie spełniała przesłanki zdolności do pracy. Taka interpretacja zapisów ustawy jest – zdaniem skarżącej – rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, iż przy interpretacji prawa, jaką zaprezentował organ pomocy społecznej doszłoby do kolizją norm, która i tak musiałaby być rozstrzygnięta w zgodzie z celami pomocy społecznej, a więc pomocy obywatelowi znajdującemu się w trudnej sytuacji życiowej. Wskazano na regułę, zgodnie z którą ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą. Ponadto skarżąca podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej był w posiadaniu informacji, że skarżąca wykonuje pracę opiekując się chorą córką i obłożnie chorą matką. Skarżąca wyjaśniła, iż organ wydający decyzję wiedział o fakcie istnienia orzeczenia komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która w marcu 2001 r. uznawała ją za zdolną do pracy. Reasumując skarżąca stwierdziła, iż wprowadzona przez ustawodawcę zasada miała za zadanie ujednolicenie kryteriów dla skorzystania z ulg i uprawnień przewidzianych w ustawie – dwóch odrębnych rodzajów orzeczeń – rentowego i o stopniu niepełnosprawności. Wywiodła, że powyższa dychotomia w przepisach szczególnych została wprowadzana z intencją rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych, a nie zawężenia przyznawania świadczeń. Mając na uwadze powyższe skarżąca wskazała, iż błędnie zastosowano przepisy prawa materialnego, co skutkowało odmową przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc, jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Rozważania dotyczące oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie rozpocząć należy od konkluzji, iż zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności własnej, ostatecznej decyzji organu z dnia [...], Nr [...]utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]Rady Miejskiej w Ł. w sprawie odmowy przyznania J. T. zasiłku stałego. Analizując legalność działań organów administracji w tak określonym przedmiocie należy przede wszystkim wskazać na treść przepisu art. 156 par. 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednak ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; glosa do wyroku NSA z dnia 9. sierpnia 1990 r. w sprawie sygn. akt IV SA 543/90; opublikowana OSP 1992/5/120). Istotą stwierdzenia nieważności określonej decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania co najmniej jednej z wad określonych w przepisie art. 156 par. 1 k.p.a. Tym samym stwierdzić należy, iż w postępowaniu tym oceniana jest zgodność z prawem wydanej decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania, a nie w czasie rozstrzygania o nieważności decyzji. (vide: W. Chróścielewski: Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane); PiP 2002/2/35). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą do działań administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 29. listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Przepis art. 27 tejże ustawy stanowił, iż zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z przepisem art. 4 tejże ustawy, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w przepisach art. 6b ust. 3 pkt 7 i art. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż jednym z warunków przyznania zasiłku stałego było "bycie zdolnym do pracy". Przepis art. 2a ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy stanowił natomiast, iż przez całkowitą niezdolności do pracy należy rozumieć całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności należy uznać za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Mając na uwadze zarysowane powyżej ramy prawne podnieść należy, że organ prawidłowo wskazał, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wyraźnie wyrażoną we wskazanych powyżej przepisach zasiłek stały mógł zostać przyznany jedynie osobie zdolnej do pracy. Natomiast za osobę zdolną do pracy nie można było uznać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ponieważ przepisy prawa w sposób nie budzący wątpliwości zaliczały taką osobę do kategorii osób mieszczących się w pojęciu osób "całkowicie niezdolnych do pracy". Mając na uwadze podnoszony w skardze zarzut, iż istniał obowiązek ujednolicania rozstrzygnięć w sprawach rentowych i w sprawach ustalających stopień niepełnosprawności, to stwierdzić wypada, iż organy administracji dokładnie wskazały, że orzeczenia zawierające ustalenie o stanie zdrowa skarżącej wydawane były przez dwa różne organy, w odrębnych postępowaniach prowadzonych w oparciu o różne podstawy prawne. Powyżej zaprezentowane rozumowanie organu administracji nie wzbudza uwag krytycznych tym bardziej, iż organy nie oparły się na uznaniu administracyjnym lecz zastosowały się do brzmienia obowiązujących wówczas przepisów prawa, wyraźnie wskazujących, iż osoba występująca o zasiłek stały jest zdolna do pracy, a tylko dlatego nie pozostaje w zatrudnieniu, gdyż zachodzi konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Mając na uwadze podnoszone w skardze i pismach procesowych zarzuty "naruszenia obowiązku działania na rzecz obywatela w trudnej sytuacji życiowej" stwierdzić należy, iż to nie wola organów administracji zadecydowała o odmowie przyznania zasiłku stałego lecz wynikało to bezpośrednio z woli ustawodawcy mającej swój wyraz w przepisach prawa, które organy w sposób prawidłowy zastosowały. Analizując działania organu orzekającego w sprawie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa należy przede wszystkim wskazać, iż z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide: wyrok NSA z dnia 21. października 1992 roku w sprawie sygn. akt V SA 86/92; ONSA 1993/1/23, wyrok NSA z dnia 11. maja 1994 roku w sprawie sygn. akt III SA 1705/93; Wspólnota 1994/42/16, a także wyrok NSA z dnia 4. listopada 1994 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1176/94; ONSA-OZ 1997/2/9). Identyczne stanowisko prezentuje doktryna podnosząc, iż naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. (vide: J. Borkowski glosa do wyroku NSA z dnia 16. lipca 2003 roku w sprawie sygn. akt IV SA 4263/01;OSP 2004/9/113). Mając na uwadze powyższe uwagi na temat sposobu prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a jednocześnie nie tracąc z pola widzenia jakiego rodzaju kwalifikowane nieprawidłowości uzasadniają tezę o rażącym naruszeniu prawa, należy stwierdzić, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej. T.F.