II SA/Łd 972/08

Dnia 17 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 972/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania M. W. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków, w ten sposób, że zasiłek rodziny na dzieci D. W., M. M. i J. M. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M. M. przyznał na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 października 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2007 roku wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku na wskazane wyżej na dzieci. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał wnioskowany zasiłek wraz z dodatkami. W dniu 20 maja 2008 roku wpłynęło do organu zaświadczenie strony o wynagrodzeniu netto za pierwszy przepracowany miesiąc – październik 2007 roku – po powrocie do pracy po zakończonym urlopie wychowawczym. Organ przedstawił wyliczenie dochodu w okresie od października 2007 roku na osobę w rodzinie strony ustalając, że wynosi on 630,10 zł, która to kwota przekracza próg dochodowy wskazany w ustawie uniemożliwiając przyznania w tym okresie świadczenia rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniosła o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wątpliwości strony wzbudziło ustalenie dochodu z uwzględnieniem zarobku z października 2007 roku równocześnie z dochodem za poprzedni rok podatkowy, w tym otrzymanych w 2006 roku alimentów na dzieci. Skarżąca wyjaśniła, że w październiku i listopadzie 2007 roku nie otrzymała alimentów od ojca M. i J.M., który przebywał wówczas w szpitalu. W ocenie strony powyższa okoliczność nie została wzięta przez organ pod uwagę. Pismem z dnia 31 lipca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało stronę do złożenia wyjaśnień czy i kiedy (w jakim miesiącu) otrzymała od ojca dzieci M. i J. M. alimenty należne za miesiące październik i listopad 2007 roku - w terminie 7 dni, pod rygorem negatywnych skutków procesowych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy stwierdzając, że M. W. nie odebrała skierowanego do niej wezwania z dnia 31 lipca 2008 roku, w konsekwencji czego doręczenie uznano za skuteczne zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Kolegium zmuszone było rozpoznać sprawę w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy i uznać, że alimenty na dzieci M. i J. M. za październik i listopad 2007 roku zostały wypłacone stronie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ nie wywiązał się należycie z obowiązku zebrania materiału dowodowego tylko raz wzywając skarżącą do wykazania kiedy i czy otrzymała alimenty w październiku i listopadzie 2007 roku. Skarżąca podkreśliła, że po powrocie z urlopu, który był przyczyną niemożności odbioru wezwania, zgłosiła się do Urzędu Miasta Ł. o przesłanie kopii decyzji, sądząc, że tego dotyczy przesyłka, której nie zdążyła odebrać z urzędu pocztowego. W związku z uzyskaniem informacji, że decyzja w sprawie jeszcze nie zapadła, czekała na kolejną korespondencję z organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd administracyjny nie jest ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Postępowanie przed organem zarówno I jak i II instancji dotknięte jest uchybieniami, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego. Uchybienia te to przede wszystkim naruszenie prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, które miało wpływ na wynik postępowania. Ponadto organy naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowi przepis art. 32 ust. 1 tejże ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych [...]. Zmiana jakiej dokonały organy administracji dotyczyła okresu przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych oraz dodatku do zasiłku, w związku z zakończeniem przez nią urlopu wychowawczego i uzyskaniem dochodu. Stosownie do art. 5 ust. 1 omawianej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Także regulacje art. 25 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach wcześniejszych. Przepis art. 25 ust. 1 obliguje osobę ubiegającą się o świadczenia z ustawy do informowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2006 i stosowanie do cytowanej już wyżej definicji dochodu, tylko tego roku mogą dotyczyć zarówno ustalenia, jak i rozważania organu. Wywieść zatem należy, że organ błędnie przyjął, że uzyskanie dochodu w 2007 roku miało wpływ na okres przyznania świadczenia. Organy obu instancji na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez skarżącą w październiku 2007 z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskanego po zakończeniu urlopu wychowawczego. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten (art. 3 ustawy) zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Uwaga ta dotyczy w sposób oczywisty także aktów wykonawczych do ustawy. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Nadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Stanowi o tym również norma art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którą rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno zawierać (...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tylko rozporządzenie wydane zgodnie z powyższą normą stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż przepis § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 Rozporządzenia naruszyły art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania. Uchybieniem tym dotknięte są decyzje obu instancji. Sąd dostrzega pewną trudność w interpretacji i stosowaniu przepisu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza w zakresie uwzględniania dochodu utraconego czy uzyskanego, niemniej wszelkie nieścisłości mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. Absolutnie nie może temu służyć regulacja rozporządzenia, stanowi to bowiem wykroczenie poza ramy ustawowej delegacji. Trafne są również zarzuty skarżącej co do niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Zasadnie skarżąca zarzuca, że dochód miesięczny uzyskiwany od października nie jest tożsamy z przeciętnym dochodem miesięcznym w danym roku oraz że organy nie oceniły jej wyjaśnień i przedłożonych dokumentów, załączonych do odwołania. W tym wypadku zarzuty te jednak nie odnoszą skutku, wobec wadliwego zastosowania prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do zawartych wyżej uwag winne będą zastosować wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując szczegółowych ustaleń dotyczących dochodów rodziny wnioskodawczyni zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 i 5 ustawy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.