II SA/Łd 972/19

Dnia 5 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania G. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. S. Odwołująca się wniosła o zmianę decyzji z uwzględnieniem prawa do zasiłku z tytułu ukończenia 75 lat. Podkreśliła, że w złożonym wniosku zaznaczyła, że stara się o zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności lub z tytułu ukończenia 75 lat. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 16 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że G. S. w dniu 9 października 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła: - wypis z orzeczenia z dnia [...] r. nr [...] Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, w którym G. S. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe, trudno ustalić datę powstania inwalidztwa. - oświadczenie z dnia 7 października 2019 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że pobiera emeryturę oraz że przebywa w DPS "A" w Ł. - decyzję ZUS o waloryzacji emerytury z dnia [...] r. Organ podkreślił, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje wyłącznie osobie w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub osobie legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma jednak fakt przebywania G.S. w DPS "A" im. B w Ł. przy ul. A 7/9. Ustawodawca bowiem w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) stwierdził, że "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie". Zgodnie z art. 3 ust 7 ww. ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - "oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie". Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że G. S. nie spełnia warunków do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium dodało, że decyzje w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłków pielęgnacyjnych nie mają charakteru uznaniowego, a organy orzekające przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zatem nie mają możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym przepisom. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w prowadzonym postępowaniu wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. Nie odniósł się w decyzji do kwestii zawartej we wniosku, a dotyczącej ukończenia przez G. S. 75 roku życia, a przede wszystkim nie wskazał na podstawową przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, czyli faktu przebywania wnioskodawczyni w DPS. Jednak po dokonaniu ponownej analizy zebranej w sprawie dokumentacji Kolegium uznało, że mimo wskazanych uchybień rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. S. Skarżąca wyjaśniła, iż zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "A" im. B w Ł. od 29 lipca 1997 r. i od tej daty do chwili obecnej ponosi odpłatność za pobyt w kwocie 70% swoich dochodów netto zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nieprawdą jest zatem, iż przebywa nieodpłatnie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie jaką jest dom pomocy społecznej (art. 3 ust. 7 - ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych). W związku z tym wniosła o przywrócenie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach społecznych "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Ustawodawca nie tylko zatem wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2019.2325, zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca kwestionuje decyzje wydane w przedmiocie odmowy przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.). W myśl art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek tego rodzaju przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz 3) osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 u.ś.r.). Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przysługuje ponadto osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje ponadto osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). W przedmiotowej sprawie organy orzekające na różnych etapach postępowania powoływały się na różne przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia. Organ I instancji, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, powołał się na przesłankę z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że wobec braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności tj. ustalenia czy niepełnosprawność skarżącej powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, świadczenie skarżącej nie przysługuje. W odwołaniu skarżąca wyjaśniła jednak, że wnosiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy tj. w związku z ukończeniem 75 lat. Wobec powyższego rozpoznając odwołanie skarżącej organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powołując się natomiast na przesłankę negatywną z art. 16 ust. 5 ustawy i wskazując, że skarżąca przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jaką jest DPS. W skardze skarżąca podniosła z kolei, że DPS nie zapewnia jej całodobowego utrzymania, bowiem ponosi ona odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% swoich dochodów netto. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko o braku możliwości przyznania skarżącej świadczenia, ale to z uwagi na pobieranie przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy). Warto w tym miejscu przypomnieć, że organy administracyjne zobligowane są działać w oparciu o przepisy obowiązującego prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania stoją one na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W toku postępowania wyjaśniającego jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) z tym, że dana okoliczność może zostać przezeń uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Przywołane normy proceduralne wyznaczają standardy każdego postępowania administracyjnego i winny być przestrzegane przez organy prowadzące postępowanie na każdym jego etapie. Innymi słowy, zadaniem organu administracyjnego jest przede wszystkim ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, na podstawie kompletnego i rzetelnie zweryfikowanego materiału dowodowego. Organ nie może odstąpić od przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydać rozstrzygnięcia nie znajdującego odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a przede wszystkim bez wykazania podstaw faktycznych i prawnych. Analizując materiał zgromadzony w niniejszej sprawie wskazać należy, że jest on niewystarczający do przesądzenia czy skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, ale przede wszystkim nie potwierdza prawidłowości stanowiska przyjętego przez organy orzekające w sprawie. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie (przede wszystkim wniosek skarżącej) potwierdza, że skarżąca ubiega się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy tj. w związku z ukończeniem 75 lat. Ta okoliczność przesądza, że decyzja organu I instancji, powołująca za podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 16 ust. 3 ustawy, jest nieprawidłowa, bowiem przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Z kolei decyzja organu II instancji również nie jest prawidłowa, a to przede wszystkim z powodu argumentacji przyjętej w jej uzasadnieniu. Wskazać bowiem należy, że co prawda zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, czyli np. w domu pomocy społecznej, to jednak aby można było uznać, że osoba przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, dom pomocy społecznej, w którym przebywa winien jej zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie", które wynika z ustawowej definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 u.ś.r. Jeżeli więc osoba ponosi choćby częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, tak jak w przedmiotowej sprawie skarżąca, to z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło jednak, że skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na to, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Argument ten organ odwoławczy podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem odpowiedź na skargę nie może zastępować prawidłowo poczynionych ustaleń w sprawie, które powinny znaleźć wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien jednak uwzględnić okoliczność, że z akt sprawy (wniosku o przyznanie świadczenia, odpowiedzi na skargę) wynika, iż "dodatek pielęgnacyjny został G. S. zawieszony" w związku z jej przyjęciem do DPS. Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tej okoliczności, a winna być ona w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem utraty prawa do dodatku pielęgnacyjnego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść także w odniesieniu do terminu wypłaty tego dodatku oraz daty jego wstrzymania powinny ustalić organy orzekające w niniejszej sprawie.. Z przytoczonych względów decyzje organów obu instancji podlegały z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchyleniu. A.B.