II SA/Łd 973/10

Dnia 8 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Stępień WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka Jawna z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu postanawia: 1. otworzyć zamkniętą rozprawę; 2. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne – czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. – Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3. zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] oddalił protest A Spółka Jawna z siedzibą w Ł. od etapu oceny formalnej projektu, złożonego w konkursie dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Jako podstawę prawną uchwały organ powołał art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 30b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm.) i uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 1 sierpnia 2008r. w sprawie: przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, zmienioną uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...].. Zarząd Województwa [...] ustalił, że projekt Spółki nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej i otrzymał w dniu 12 lipca 2010r. negatywną ocenę formalną (został odrzucony), gdyż wnioskodawca złożył jego uzupełnienie z uchybieniem zakreślonego mu terminu 10 dni roboczych. Jako podstawę odrzucenia wniosku wskazano § 14 pkt 8 i 12 regulaminu konkursu. Wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację w dniu 28 czerwca 2010r., tj. po wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 23 czerwca 2010r. A Spółka Jawna z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 14 pkt 9 i 12 regulaminu konkursu. Zarząd Województwa [...] wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Omawianie istoty wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją R.P. regulacji prawnych, które legły u podstaw kontrolowanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia wypada rozpocząć od wskazania, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) stanowi element wspólnotowego systemu realizacji polityki spójności, mającej na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju różnych regionów, w tym stref wiejskich (art. 158 TWE). Owo zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju ma nastąpić poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej polityki rozwoju, polegającej na opracowaniu strategii rozwoju – odpowiedniej dla osiągnięcia zamierzonego celu. Instrumentem służącym do realizacji określonych celów w ramach realizowanej polityki rozwoju są między innymi programy (operacyjne i rozwoju). Programy te w szczególności określają: diagnozę sytuacji społeczno – gospodarczej, wyznaczone do osiągnięcia cele, priorytety, plan finansowy i – co najważniejsze z punktu widzenia stawianego pytania – podstawowe założenia systemu realizacji programu (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Powyższa ustawa sam system realizacji definiuje jako zbiór zasad i procedur obowiązujących instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; co więcej system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.) Istotne w świetle wątpliwości co do zgodności określonych regulacji prawnych z Konstytucją R.P. jest również i to, że opracowanie i realizacja programu należy do właściwego – zależnie od rodzaju programu – organu administracji publicznej (instytucji zarządzającej). Owa instytucja zarządzająca, mocą przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skupia w sobie cały szereg uprawnień, bowiem nie tylko konstruuje program poprzez określenie celów, priorytetów i planu finansowego, ale też stanowi – w ramach systemu realizacji programu – jakie zasady i procedury obowiązywać będą inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu. Co więcej, ta sama instytucja zarządzająca: dokonuje wyboru projektu, który uzyska dofinansowanie w ramach programu, zawiera z podmiotem, którego projekt wybrała umowę o dofinansowanie projektu, dalej - dokonuje płatności na rzecz wybranego beneficjenta i wreszcie kontroluje realizację dofinansowanego projektu. Dokonując już tylko wstępnej analizy powyższych uprawnień instytucji zarządzającej (organu administracji publicznej), należy podnieść istotne wątpliwości co do legalności prawotwórczych uprawnień tychże organów, przyznanych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. Gdyby zaś zrodzone wątpliwości przerodziły się w pewność co do tego, że organy te nie są wyposażone w przymiot kreowania prawa, a mimo to stosują wobec innych podmiotów prawa stworzone przez siebie regulacje, to wydaje się, iż konsekwencją takiego stanu rzeczy winna być konstatacja, iż realizują one politykę rozwoju nie na podstawie a poza granicami prawa, czym naruszają przepis art. 7 Konstytucji RP. Do kwestii tej wypada jeszcze wrócić po omówieniu zasadniczych wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP). Powyższa zasadnicza norma –zgodnie ze swą treścią – doznaje uszczegółowienia w przepisie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Teza, że wzorzec kontroli działań organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne oparty jest wyłącznie na prawie zdaje się nie podlegać dyskusji. W takiej sytuacji należy odnaleźć odpowiedź na pytanie, na podstawie jakiego prawa winien być stworzony ów wzorzec sądowej kontroli. Odpowiedź na tak postawione pytanie może być tylko jedna - wyłącznie na podstawie norm prawnych zawarte w aktach będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W prawie polskim katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty. Oznacza to, iż źródłem prawa może być wyłącznie: Konstytucja RP, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego, a także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z zawartej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację (art. 87 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji R.P.). Nie budzi wątpliwości, że program operacyjny stworzony przez instytucję zarządzającą dla realizacji polityki rozwoju nie jest i być nie może żadnym ze wskazanych powyżej źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, sama ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. nie nadaje mu charakteru aktu prawnego, lecz stanowi, iż jest to wyłącznie dokument o charakterze operacyjno – wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 ustawy). Wypada więc wskazać, iż skoro program operacyjny jako całość nie ma charakteru aktu prawnego, to takiego charakteru nie może też mieć – będący jego częścią – system realizacji tegoż programu. Skoro jednak ów system realizacji określa, jakie zasady i procedury obowiązywać mają inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu, to pojawia się pytanie nie tylko o to, czy powyższe regulacje mogą ingerować w sferę prawa i obowiązków innych podmiotów prawa, ale i czy regulacje te mogą służyć sądowi administracyjnemu do stworzenia wzorca kontroli działań organów administracji. Jest oczywiste, iż interesujący – z punktu widzenia realiów rozpoznawanej sprawy – regionalny program operacyjny nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie całego kraju. Stanowczo należy także wskazać, iż nie może on być uznany za akt prawa miejscowego. Co prawda, począwszy od dnia 20 grudnia 2008 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującej ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r., regionalny program operacyjny podlega opublikowaniu przez instytucję zarządzającą w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 20 ust. 3 znowelizowanej ustawy). Nie staje się jednak przez to aktem prawa obowiązującego lokalnie. Skoro bowiem program ten jest uchwalany przez zarząd województwa, jako instytucję zarządzającą, to nie może być mowy o stanowieniu w ten sposób prawa miejscowego, bowiem jest to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla sejmiku województwa (art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak więc nawet opublikowanie programu operacyjnego w urzędowym zbiorze nie może mu nadać cech prawa powszechnie obowiązującego. Jakkolwiek powyższe uwagi zdają się być wystarczające dla prawnej oceny programu operacyjnego, to wskazać wypada, iż w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. znajdujemy swoisty dualizm w kwestii publikowania dokumentu programu operacyjnego. Przepis art. 20 ust. 3 tejże ustawy nakazuje instytucji zarządzającej opublikowanie regionalnego programu operacyjnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Elementem programu operacyjnego są między innymi podstawowe założenia systemu realizacji (art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 5 omawianej ustawy dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany podlegają publikacji wyłącznie na stronach internetowych właściwej instytucji zarządzającej. Wynika więc z powyższego, że nawet nie wszystkie elementy stanowiące system realizacji programu są publikowane w sposób przewidziany przez prawo, stosownie do treści art. 88 Konstytucji R.P. Nie można również bronić stanowiska, iż program operacyjny stanowi element powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego. Co prawda zarząd województwa przyjmuje projekt regionalnego programu operacyjnego w drodze uchwały, po czym kieruje go do Komisji Europejskiej, do której kompetencji należy przyjęcie regionalnego programu operacyjnego w drodze decyzji (art. 20 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.). Jednakże decyzje UE nie są zaliczane do aktów prawnych Unii Europejskiej o charakterze powszechnie obowiązującym. Jeżeli wskazują adresatów, to są wiążące, ale tylko dla tych adresatów (art. 288 TUE). Program operacyjny zatwierdzony decyzją UE o ogólnym charakterze nie może zatem zostać uznany za element powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż uprawnienie instytucji zarządzającej do stworzenia programu operacyjnego, a w jego ramach podstawowych założeń systemu realizacji znajduje umocowanie w ustawie (art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.). Rodzi się jednak pytanie o konstytucyjną poprawność delegowania przez ustawodawcę uprawnienia do tworzenia regulacji prawnych ingerujących w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, na rzecz organu administracji publicznej, który nawet ustrojowo nie jest wyposażony w przymiot tworzenia prawa. Wydaje się, iż nie sposób zaakceptować takiej praktyki zarówno z punktu widzenia reguł wyznaczających źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji R.P.), jak i reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Rodzi się także wątpliwość co do granic zakresu zastosowanej przez ustawodawcę delegacji uprawnień prawotwórczych dla organu administracji publicznej. Otóż przepis art. 94 Konstytucji RP, wyznaczając kompetencje w zakresie tworzenia prawa miejscowego wskazał, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zakładając czysto hipotetycznie, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z aktem prawa miejscowego, to należy wskazać, że istota delegacji uprawnień prawotwórczych dla lokalnego prawodawcy winna zasadzać się na jasno określonych granicach, w których prawodawca ów może się poruszać, stanowiąc prawo lokalne. W ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o polityce rozwoju brak jest natomiast określenia granic, w których instytucja zarządzająca mogłaby poruszać się, kreując – w ramach systemu realizacji – regulacje prawne ingerujące w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa. Za dalece niewystarczające, a nadto błędne metodologicznie, uznać wypada regulacje odnoszące się do możliwości udzielania wytycznych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie wymogów, jakie winny uwzględniać procedury odwoławcze ustalane w ramach programów operacyjnych (art. 35 ust. 3 omawianej ustawy). Jednoznacznie wskazuje to na blankietowość delegacji uprawnień prawotwórczych, udzielonej przez ustawodawcę. Wydaje się, że w tym zakresie można zasadnie postawić przepisowi art. 5 pkt 11, w związku z art. 20 ust. 2 omawianej ustawy zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji wyprowadzony z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Art. 5 pkt 11 ustawy stanowi, że użyte w ustawie określenie system realizacji oznacza zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy. Żaden przepis prawa nie sytuuje jednak regulacji związanych z ustaleniem zasad konkursu wśród konstytucyjnych źródeł prawa, nie nakazuje bowiem tworzenia tych regulacji w sposób, który pozwalałby zaliczyć je do konstytucyjnych źródeł prawa. W tym znaczeniu unormowanie art. 5 pkt 11 omawianej ustawy, sytuujące poza konstytucyjnymi źródłami prawa wszystkie zasady programu operacyjnego, w tym kryteria naboru, zasady oceny i selekcji wniosków, środki odwoławcze w obrębie wewnętrznej procedury konkursowej, budzi poważne wątpliwości co do zgodności przepisu także z art. 87 Konstytucji RP. Problem ten uwidacznia się jeszcze bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że omawiana ustawa do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 omawianej ustawy) i nie ustanawia – przepisem rangi ustawowej – innych regulacji prawnych rządzących powyższą materię. O ile sam zabieg wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest prawnie dopuszczalny, o tyle brak wprowadzenia innych regulacji w to miejsce przepisem prawa powszechnie obowiązującego w sposób istotny ogranicza a wręcz wyłącza możliwość zbudowania sądowego wzorca kontroli działalności organów administracji w zakresie oceny poprawności zawartych w systemach realizacji zasad i procedur odwoławczych od wyników konkursów. Nie ulega wątpliwości, iż sądowa kontrola wyników postępowania konkursowego w ramach realizowania polityki rozwoju dokonywana jest w oparciu o wzorzec przestrzegania prawa. Przepis art. 30 c ust. 3 omawianej ustawy w sposób jednoznaczny stanowi bowiem, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Pomimo powyższego zapisu sama ustawa nie zawiera dostatecznych regulacji prawnych, które pozwalałyby stworzyć ów wzorzec przestrzegania prawa. Wątpliwa jest już nawet sama realizacja prawa do sądu. Trzeba w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 30 b ust. 1 omawianej ustawy uprawnia uczestnika konkursu do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w przypadku negatywnej oceny projektu. Jedynym doprecyzowaniem powyższego uprawnienia dokonanym przepisem prawa powszechnie obowiązującego jest zawarte w ust. 2 tego przepisu wskazanie, że system realizacji przewidywać musi przynajmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Żadnych dalszych określeń owego środka odwoławczego przysługujących podmiotowi prawa będącemu uczestnikiem konkursu ustawa już nie zawiera. Tym samym – zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu – wszystkie elementy precyzujące sam środek odwoławczy, jak i warunki umożliwiające skorzystanie z niego winny znaleźć się w systemie realizacji, a więc poza źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei art. 30 c ust. 1 omawianej ustawy przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Tutaj również możliwość domagania się przez stronę poddania sądowej kontroli wyników przeprowadzonego postępowania konkursowego uzależniona jest od zajścia zdarzeń określonych w akcie, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zaś tak, to powyższy przepis może prowadzić do dowolności w rozumieniu pojęcia "wyczerpanie środków odwoławczych". Podważa to gwarancyjną funkcję tworzenia prawa, a przez to może sądową kontrolę działań instytucji zarządzającej czynić zupełnie iluzoryczną. Przytoczone powyżej uregulowania ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. w powiązaniu z przepisem art. 5 pkt 11 tejże ustawy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji R.P.) i zasad umożliwiających ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.). Co więcej, domaganie się przez ustawodawcę od organów władzy publicznej działań w oparciu o programy operacyjne i systemy realizacji, a więc regulacje nie będące prawem powszechnie obowiązującym, jest pogwałceniem normy art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygnięcie przedstawionych wątpliwości co do konstytucyjności przyjętych rozwiązań ma bezpośrednie znaczenie dla rozpoznania sprawy, zawisłej przed tutejszym sądem. Instytucja zarządzająca, jako podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia wskazała postanowienia Regulaminu konkursu ogłoszonego w ramach "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]. Uchwała ta nie została opublikowana w urzędowym publikatorze, a zamieszczono ją na stronie internetowej zarządu województwa. Gdyby przyjąć – wbrew zgłaszanym wątpliwościom – że przywołane w pytaniu przepisy ustawy o polityce rozwoju nie są niezgodne z Konstytucją, sąd administracyjny będzie oceniał zasadność zarzutów skargi weryfikując postępowanie konkursowe i podjęte rozstrzygnięcia z regulacjami przyjętymi w regulaminie konkursu. Natomiast potwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości sygnalizowanych przez tutejszy sąd będzie obligowało do rozważenia, czy i według jakich zasad sąd administracyjny może dokonać oceny legalności zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe sąd postanowił przedstawić pytanie prawne sformułowane w punkcie 2. postanowienia na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i art. 193 Konstytucji R. P. Na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego.