II SA/Łd 974/04

Dnia 7 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. S. kwotę złotych 500 (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. II SA/Łd 974/04 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 10 § 2, art. 104 oraz art. 108 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy katastrofy budowlanej budynku na nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntów[...] , położonej w S. przy ul. A 21, nałożył obowiązki związane z usunięciem skutków katastrofy na A. J., M. D., M. W., W. S., M. S., H. D., E. M., B. P. i M. M. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 11 lutego 2003 r. częściowemu zawaleniu uległ użytkowany, murowany, wielorodzinny budynek mieszkalny usytuowany na opisanej wyżej działce, co stanowi katastrofę budowlaną zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Zawaleniu uległa część budynku od strony ulicy A. W celu usunięcia niebezpieczeństwa skorzystano z uprawnienia zawartego w art. 69 Prawa budowlanego, a mianowicie funkcjonariusze Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej w S. zdemontowali w/w elementy. Pozostałą część budynku zabezpieczono przed dostępem osób trzecich. Ponadto zalecono wydzielenie i oznakowanie miejsca rumowiska. Na podstawie opinii biegłego ustalono przyczyny katastrofy., Ustalając adresata niniejszej decyzji, organ I instancji skorzystał z dyspozycji art. 100 § 2 k.p.a. i rozstrzygnął to zagadnienie tylko i wyłącznie na użytek prowadzonego przez siebie postępowania, aby usunąć przeszkodę w jego prowadzeniu. Zdaniem organu w badanej sprawie wystąpiła dostateczna przesłanka uzasadniająca zastosowanie tego trybu nadzwyczajnego ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi nie tylko mieszkających w budynku, ale również użytkowników miejsca publicznego do jakich należy ulica B. Dlatego też organ nadzoru budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego ustalił następców prawnych nieruchomości. W ślad za tym osoby wskazane w decyzji stały się adresatami wymienionych w niej obowiązków. Na skutek wniesionych odwołań, w których strony postępowania zakwestionowały legitymację procesową i ustalenia organu co do stanu własności nieruchomości, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów, które pozwalałyby wywieść, że osoby, na które nałożony został obowiązek z zaskarżonej decyzji powinny być jej adresatami. W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w trybie art. 34 §2 k.p.a. wyznaczył B. P. na przedstawiciela w sprawie katastrofy budowlanej. Następnie postanowieniem z dnia 2 lipca 2003 r. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie - do czasu wyznaczenia przez Sąd Rejonowy w S. przedstawiciela do podejmowania czynności prawnych w imieniu spadkobierców. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez WINB w dniu 7 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in. na nieprawidłowość ustanowienia B.P. przedstawicielem spadkobierców w trybie art. 34 §2 k.p.a. Przewodniczący Sądu Rejonowego w S., zarządzeniem z dnia 18 lipca 2003 r. odmówił rozpatrzenia wniosku o wyznaczenie przedstawiciela. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 10 § 2, art. 104 oraz art. 108 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nakazał wykonanie określonych w niej obowiązków W. S. i M. S. – następcom prawnym właściciela nieruchomości przy ul. B 21 w S. Wśród tych obowiązków znalazły się m.in. wykwaterowanie mieszkańców z pozostałej frontowej części budynku; wywieszenie informacji o bezwzględnym zakazie wstępu do pomieszczeń po lewej stronie klatki schodowej, w części oficyny; wydzielenie i oznakowanie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie strefy zagrożenia w celu, uniemożliwienia przebywanie osób trzecich; zabezpieczenie wejścia do budynku oficyny w celu uniemożliwienia dostępu osobom postronnym; oznaczenie teren tablicami ostrzegawczymi; uporządkowanie terenu po katastrofie i robotach rozbiórkowych. Na podstawie art. 108 k.p.a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności PINB ustalił, że księga wieczysta dla tej nieruchomości, oznaczona Nr 147M - uległa zniszczeniu podczas ostatniej wojny. Ponadto postanowieniem Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, z udziałem S. S. został urządzony zbiór dokumentów dla w/w nieruchomości, oznaczony Nr repertorium Zd 2881. Do tego zbioru złożono prawomocną decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] Nr [...] na podstawie której opisana wyżej nieruchomość obciążona została hipoteką w kwocie 103.158,28 zł należną Skarbowi Państwa W decyzji wskazano nazwisko S. S. Organ wskazał, iż w wyniku postępowania spadkowego przeprowadzonego z wniosku PINB w S. , Sąd Rejonowy w S., postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2004 r. (sygn. akt I Ns 370/03) orzekła, że spadek po S. Z. S. nabyli synowie W. R. S. oraz M. A S. po ½ części każdy z nich. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i M. S. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że wskazane w jej treści obowiązki zostały na nich nałożone niezgodnie z prawem, bowiem nie są stroną prowadzonego postępowania. Odwołujący się wskazali, że nigdy nie byli spadkobiercami nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Żaden z nich nie władał, ani nie zarządzał nieruchomością - zatem nie mogą być stroną kwestionowanej decyzji. Oświadczyli, że S. S. nie posiadała żadnego majątku, a tym bardziej nie była właścicielką, ani spadkobierczynią czy następcą prawnym praw do działki przy ul B 21, jedynie przez kilka lat administrowała powyższą nieruchomością i dlatego z jej udziałem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. utworzyło w Sądzie Rejonowym w S. zbiór dokumentów dla powyższej posesji celem zabezpieczenia przyznanej pożyczki remontowej w 1962 r. W zbiorze powyższym nie ma określonego właściciela ani władającego powyższą nieruchomością, a udział w postępowaniu S. S. nie oznaczał, że posiada ona jakiekolwiek prawa własności do administrowanej posesji. S. S. nigdy nie występowała o uzyskanie prawa własności poprzez zasiedzenie z tytułu administrowania posesją. PINB w wykonaniu postanowienia WINB, zobowiązującego do uzupełnienia postępowania dowodowego, załączył do akt kserokopię pisma Sądu Rejonowego w S., w którym stwierdzono, że w dokumentach znajdujących się w Sądzie brak jest jednoznacznych wpisów wskazujących właściciela owej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 139 § l pkt 2 oraz art. 108 k.p.a., w związku z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej obowiązków wymienionych w pkt l, 2, 3, 4, 5 i l0 oraz uchylił w/w decyzję w części dotyczącej obowiązków wymienionych w pkt 6, 7, 8, 9 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zarówno we wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 28 października 1963 w sprawie utworzenia zbioru dokumentów, jak i decyzji Prezydium MRN dot. ustanowienia hipoteki, jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości wymieniona jest S. S. Natomiast z pisma Sądu Rejonowego w S. z dnia 17 sierpnia 2004r. wynika, że od daty urządzenia w/w zbioru nie były składane żadne dokumenty dotyczące wskazania właściciela bądź jego spadkobierców. Organ odwoławczy podzielił opinię organu stopnia podstawowego, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była zmarła S. S., po której spadek nabyli synowie W. R. S. i M. A. S. i to oni winni być adresatami decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. W uzasadnienie skargi W. S. wskazał, że jedynym dokumentem mogącym wskazywać właściciela nieruchomości przy ul. B 21 w S. jest wniosek o wpis hipoteki z dnia 25 maja 1963 r. jednakże nie ma tu wskazania numeru księgi wieczystej, w której jako właściciel figurowałaby S. S. Ponadto S. S. we wszystkich wymienionych pismach figuruje jako osoba zainteresowana, a nie jako właściciel nieruchomości. Biorąc pod uwagę rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i treść artykułu 3.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo wpisane do księgi wieczystej jest zgodne z jej stanem faktycznym. S. S. nie figuruje jako właścicielka nieruchomości przy ul. B 21 w S. w zbiorze dokumentów i księdze wieczystej założonej dla tej nieruchomości, tak więc nie była jej faktyczną właścicielką. Z tych względów W. S. uznał, że nie zostało wykazane, że nabył on prawo własności do w/w nieruchomości. Zarzucił, że organ wydający decyzję błędnie dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonał błędnego uznania okoliczności które zostały udowodnione. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wskazując na argumenty powołane już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2005r. skarżący oświadczył, iż nie toczyło się postępowanie o dział spadku. Decyzję WINB zaskarżył również M. S., ale jego skarga został prawomocnie odrzucona z uwagi na braki formalne. Na rozprawie dniu 7 lipca 2005r., M. S., będący w niniejszym postępowaniu uczestnikiem na prawach strony przyłączył się do wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. Trafne są zarzuty skarżącego, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Nie budzi wątpliwości przebieg postępowania od strony "przedmiotowej" - zakres katastrofy budowlanej oraz zasięg i treść obowiązków nałożonych w celu usunięcia jej skutków. Natomiast nie ustalono w sposób niewątpliwy adresatów decyzji W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazał przepis art. 78 §1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż po zakończeniu prac komisji ustalającej przyczyny katastrofy oraz zakres prac niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Przepis nie wskazuje wprawdzie expressis verbis adresata tej decyzji, wydaje się jednak oczywiste, że zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 75.ust.1 i art. 79 są nimi właściciel, zarządca, inwestor. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala tymczasem na ustalenie, kto jest właścicielem czy zarządcą nieruchomości. Poza sporem jest jedynie, że skarżący i uczestnik postępowania W. i M. S. są spadkobiercami S. S.. Nie ma natomiast dowodów, które pozwalają na przyjęcie, iż S. S. była właścicielką nieruchomości, uczestnicy temu faktowi zaprzeczają. Z informacji Sądu Rejonowego w S. wynika, iż brak w dokumentach zapisów pozwalających ustalić jednoznacznie obecnych i przeszłych właścicieli nieruchomości. Absolutnie nieuprawnione jest powoływanie się na zapis w decyzji o ustanowieniu w 1963r. hipoteki jako na dowód pozwalający na takie ustalenie. W związku z wcześniejszym powoływaniem się przez organ na wpis w ewidencji gruntów i budynków, w którym jako jedyna właścicielkę nieruchomości wskazano M. W. należy przypomnieć, iż dane z takiej ewidencji nie są dowodem prawa własności lub współwłasności. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm.) dane te służą tylko do planowania gospodarczego, planowania przestrzennego i statystyki ( wyrok NSA z dnia 25.01.2001r. SA/Rz 1271/99). W aktach sprawy znajduje się odręcznie sporządzone "drzewo genealogiczne" pana R. R. (R.), którego jednym z licznych spadkobierców była S. S. Brak jest jednak dowodów, z których wynikałoby, jakie dokumenty były podstawą sporządzenia tego wykresu, co więcej – czy pan R. był właścicielem nieruchomości, tym samym jego moc dowodowa jest żadna. Nie wiadomo też, czemu spośród tylu domniemanych spadkobierców przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostano tylko przy S.S. Powyższe uwagi prowadza do wniosku, że organy nadzoru budowlanego, zarówno stopnia podstawowego jak i organ odwoławczy nie wyjaśniły podstawowych okoliczności faktycznych i nie dokonały dogłębnej analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji skierowanej do osób, co do których istnieją poważne wątpliwości, czy winny one być jej adresatem. Stanowi to naruszenie art., 7, 77 k.p.a. i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji na podstawie art. 145 §1 pt.1 lit.c i art. 135 ustawy o p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a. Na podstawie art. 152 ustawy o p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.