II SA/Łd 975/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędzia WSA Cz. Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1–2 oraz art. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił S. M. przyznania uprawnienia do świadczenia wynikającego z ww. ustawy. Powyższa decyzja zapadła po rozP. wniosku z dnia 27 maja 1999 r., w którym S. M. wskazał, że w okresie od kwietnia 1944 r. do października 1945 r. był deportowany do pracy przymusowej w miejscowości C. na terenie Francji. Zdaniem organu administracji strona nie wykazała faktu wykonywania pracy przymusowej przez co najmniej 6 miesięcy, a zgodnie z przepisami wspomnianej ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), tylko okres represji trwający co najmniej 6 miesięcy daje podstawę do przyznania świadczeń z niej wynikających. Po rozP. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a i 4 ust. 1–2 i 4 ww. ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] W uzasadnieniu orzeczenia Kierownik Urzędu podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z [...] , a ponadto wskazał, że okolice miejscowości C. , w której strona przebywała i wykonywała pracę przymusową od 21 kwietnia 1944 r., zostały wyzwolone przez wojska alianckie do 15 września 1944 r. (wg "Kronika II wojny światowej" pod red. Donalda Sommerville’a, Warszawa 1995 r.). Pracy po tej dacie, jeśli nawet miała miejsce, nie można uznać za represję w rozumieniu powołanej ustawy. W dniu 11 kwietnia 2005 r. S. M. złożył ponownie wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...), wskazując m.in., iż okres deportacji do pracy przymusowej trwał od marca 1944 r. do maja 1946 r.. Decyzją z dnia [...] nr [...] , wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] nr [...] . W motywach rozstrzygnięcia organ administracji podał, że wniosek strony z dnia 11 kwietnia 2005 r. potraktował jako wniosek o zmianę ww. decyzji Kierownika Urzędu z [...] i z [...] , złożony w trybie art. 154 k.p.a. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku organ ponownie wskazał, iż w jego ocenie skarżący przebywał na deportacji przez okres krótszy niż 6 miesięcy, co wyklucza przyznanie świadczenia pieniężnego z ww. ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...). Podając datę wyzwolenia miejscowości C. , tj. 12 września 1944 r., Kierownik Urzędu powołał się na publikację: "United States Army in World War II. Special Studies. Chronology 1941/1945" pod redakcją Mary H. Williams, Washington 1960. Decyzja ta została doręczona S. M. w dniu 13 czerwca 2005 r. W dniu 23 czerwca 2005 r. Kombatancki Związek Dzieci Wojny Rzeczypospolitej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku związek wskazał, że S. M. , przed wywiezieniem do Francji był przez okres ponad jednego miesiąca przetrzymywany w obozie hitlerowskim w P.. Na potwierdzenie pobytu strony w tym obozie związek przedstawił kserokopie pisemnych oświadczeń dwóch świadków: H. K. i H. D.. W piśmie z dnia 1 lipca 2005 r. ( data nadania pisma w urzędzie pocztowym ) S. M. , popierając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesłał dodatkowo pisemne oświadczenie trzeciego świadka — A. M. na okoliczność pobytu w obozach hitlerowskich w P. oraz w M. (Francja), a także świadectwo pobytu na terenie okręgu S. w Departamencie A. w okresie od 1 kwietnia 1944 r. do 31 października 1945 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w oparciu o art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 4 ust. 1–2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W motywach decyzji kierownik wskazał m.in., że nie można zaliczyć stronie okresu po 15 września 1944 r., ponieważ najpóźniej do tego dnia nastąpiło wyzwolenie regionu S., a zatem praca po tym okresie nie stanowi już represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ww. ustawy. Kierownik powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt SA 3877/00, w którym sąd wyraził pogląd, iż "z chwilą wyzwolenia danego terenu spod okupacji niemieckiej wykonywana tam przez deportowanych pracowników praca, choćby była nadal wykonywana np. jako konieczna dla zachowania egzystencji, traciła przymiot przymusowości, jak i przymiot wykonywania jej na terenach okupowanych przez III Rzeszę". Ponadto nie zaliczono stronie pobytu w obozie przejściowym w P., ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy represją w jej rozumieniu jest osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939–1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych. Obóz przejściowy nie był obozem pracy przymusowej, a zatem pobyt w nim nie stanowi represji w rozumieniu wspomnianej ustawy. Na powyższą decyzję z dnia [...] S. M. złożył w dniu 16 września 2005 r. ( data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym ) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że w okręgu A. toczyły się walki pomiędzy wojskami hitlerowskimi a wojskami alianckimi od 16 grudnia 1944 r. do lutego 1945 r. Ponadto wskazał, że czas niewolniczej pracy należy liczyć od chwili opuszczenia domu, do chwili powrotu do niego. I w jego sytuacji okres pracy przymusowej wynosi 13 miesięcy (od kwietnia 1944 r. do października 1945 r.). W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Kombatancki Związek Dzieci Wojny Rzeczypospolitej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) — dalej p.p.s.a. — decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Granice, w jakich sąd rozpoznaje sprawę określa natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2004 r., I SA 2819/02, LEX nr 146750). Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane przez stronę skarżącą. Organy administracji dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7-9, 10 § 1, 31, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji przede wszystkim w sposób dowolny przyjęły, że wniosek S. M. z dnia 11 kwietnia 2005 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm.) jest wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej, złożonym w oparciu o art. 154 k.p.a. Z treści wniosku S. M. nie wynika wprost, że jego intencją była zmiana ww. decyzji. Jeżeli zatem organ administracji powziął wątpliwość co do charakteru wniosku skarżącego, był obowiązany przede wszystkim wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ administracji nie jest uprawniony samodzielnie precyzować treść żądania strony, ponieważ mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby występującej z takim żądaniem. Powinien natomiast udzielić wnioskodawcy niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 402). O tym, jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7–9 k.p.a. winien wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, niepublikowany). W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu był zatem zobowiązany wezwać skarżącego do sprecyzowania, czego dotyczy jego wniosek, wskazując jednocześnie, że może on zostać potraktowany jako kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego, bądź jako wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), ewentualnie jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji (art. 154 k.p.a.), czy też jako wniosek o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 k.p.a.). Dopiero prawidłowe ustalenie treści żądania skarżącego pozwoliłoby rozstrzygnąć je w sposób właściwy. Ponadto organy administracji nie ustaliły pozycji procesowej w prowadzonym postępowaniu Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny Rzeczypospolitej. W niniejszej sprawie ww. związek wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Kierownik Urzędu, stosownie do wyżej przytoczonych unormowań, był zatem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny Rzeczypospolitej do udziału w postępowaniu. Organ administracji nie dostrzegł jednak potrzeby wydania stosownego postanowienia i pominął ww. związek w dalszym postępowaniu (m. in. nie odniósł się do wniosku dowodowego Związku o dołączenie do akt pisemnych oświadczeń świadków oraz nie doręczył mu wydanej w sprawie decyzji). Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia (odmowy dopuszczenia) do udziału w postępowaniu Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny Rzeczypospolitej prowadzi do naruszenia ww. art. 31 k.p.a. i w konsekwencji, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zwrócić należy również uwagę na brak konsekwencji organu administracji, który potraktował wniosek Kombatanckiego Związku Dzieci Wojny o ponowne rozpatrzenie sprawy jako wniosek S. a M. ego i rozpoznał go, mimo że wniosek został złożony w ustawowym terminie 14 dni, tylko przez ww. Związek, natomiast skarżący przyłączył się do niego już po upływie wspomnianego terminu. Ponadto Kierownik Urzędu dopuścił się naruszenia przepisów regulujących sposób zebrania materiału dowodowego oraz zakresu, w jakim postępowanie to powinno zostać przeprowadzone. Na podstawie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., organ orzekający jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do wysnucia wniosków w oparciu o zgromadzony i w sposób wyczerpująco zbadany materiał dowodowy, a także fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu, które dowodu nie wymagają (art. 77 § 4 k.p.a.). Jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, a także samej strony. Ocena materiału dowodowego powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ administracji, mimo złożonych przez stronę dowodów w postaci dokumentów i oświadczeń świadków nie odniósł się do nich i nie przeprowadził dowodu z przesłuchania tych świadków (pisemne oświadczenie osoby, którą strona powołuje na świadka nie może w świetle art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. stanowić dowodu w sprawie, jeżeli na ich podstawie mają być poczynione ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy). Ocena złożonych przez stronę dowodów nie znalazła również żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów procedury administracyjnej doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej ( ... ). Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż nie podziela przyjętej przez organ wykładni przepisu art. 2 pkt 2 lit. a wskazanej powyżej ustawy, a wynikającej z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt VSA 3877/00 – LEX nr 50152. Podziela natomiast orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentujące całkowicie odmienny pogląd, zgodnie z którym określenie "zakończenie wojny" należy odnieść do daty zakończenia II wojny światowej, tj. 8 maja 1945 r., a nie do sytuacji wyzwolenia danej miejscowości, względnie jej zajęcia przez armie sojusznicze (por. wyrok SN z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 158/98 – OSNAP 2000, Nr 3, poz. 86, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 535/00 - niepublikowany). W powołanym przepisie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) mówi się o deportacji na okres co najmniej 6 miesięcy w okresie wojny, która trwała do 8 maja 1945 r. Ustawodawca położył w tym przepisie nacisk na samo "wywiezienie" do pracy przymusowej, a więc okres przymusowego pozostawania poza miejscem zamieszkania. Ponadto przed zakończeniem działań wojennych nie było najmniejszych szans na powrót z deportacji do Polski, gdyż nadal trwały działania wojenne i przebiegały linie frontów. Działania wojenne na terenie Europy, okupowanej przez III Rzeszę kończyły się w różnym okresie i trudno uznać, aby organ orzekający w niniejszej sprawie posługując się nawet opracowaniami historycznymi miał pełne rozeznanie co do konkretnego dnia zajęcia określonej miejscowości przez siły aliantów tym bardziej, że znane są również przypadki kontrofensyw III Rzeszy na określonych terenach i w związku z tym – przechodzenia konkretnych terenów z rąk do rąk. W tej sytuacji tylko data 8 maja 1945 r. może być pewną datą graniczną, do której deportacja do pracy przymusowej winna być uznana za spełniającą dyspozycję art. 2 pkt 2 lit. a powołanej ustawy. Organ zatem winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia okresu pobytu skarżącego na terenie Francji, wykonywania pracy, możliwości powrotu do Polski i daty faktycznego powrotu z deportacji oraz ocenić zebrane dowody (art. 77 § 1 i 80 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez art. 107 § 3 kpa. Okoliczności powyższych organ nie ustalił i nie rozważył, uchybiając tym samym obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 w/w ustawy za bezprzedmiotowe. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi).