II SA/Łd 975/14

Dnia 22 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Gminy B., M. W. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...] znak: [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 7 kwietnia 2014 roku, nr 37/201 znak: PINB/7355/1185-1/4643/AK/14; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Gminy B., M. W. i W. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. oraz W. W. i M. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy D. P., pismem z dnia 15 listopada 2011 r., wniosła o przeprowadzenie kontroli m.in. szamba ekologicznego, zlokalizowanego w odległości zaledwie ok. 20 metrów od czynnej studni. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2011 r. na działce nr ewid. 5/2 we wsi T., gmina B. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. stwierdzono, że trwają roboty budowlane związane z budową budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi. Ponadto na działce znajduje się przydomowa oczyszczalnia, która według oświadczenia W. i M. W. została zaprojektowana i wykonana przez Gminę B.. Decyzją z dnia [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce nr ewid. 5/2. Decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie kolejnej kontroli wskazanej wyżej przydomowej oczyszczalni ścieków przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2012 r. organ I instancji ustalił, że inwestorem budowy tego obiektu była Gmina B., która dokonała stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w T. Starosta pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. nie wniósł sprzeciwu odnośnie wykonania przedmiotowych robót. Budowa została zakończona i odebrana komisyjnie protokołem odbioru z dnia 1 października 2010 r. M. S. - przedstawiciel Gminy B. - przedłożyła protokół kontroli z dnia 23 maja 2012 r. przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski co do prawidłowości wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków względem granic działki, studni, budynku mieszkalnego, drogi, zbiorników wodnych, jak również przedłożyła do wglądu oryginał dokumentów budowy i oddania do eksploatacji. Wobec poczynionych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W toku postępowania odwoławczego [...]WINB, pismem z dnia 22 lutego 2013 r., wystąpił do Urzędu Gminy w B. o udzielenie informacji, czy Gmina B. jest użytkownikiem gruntu, na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków i zarazem właścicielem tego urządzenia, a jeżeli tak, to do jakiej daty, a także czy oczyszczalnia ta została przekazana do użytkowania właścicielom nieruchomości, a jeżeli tak, czy na czas oznaczony i do jakiej daty. W odpowiedzi Wójt Gminy B. pismem z dnia 4 maja 2013 r. poinformował, że Gmina B. jest użytkownikiem działki nr 5/2 położonej w miejscowości T., na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz właścicielem tego urządzenia do dnia 31 grudnia 2015 r. Wskazano jednocześnie, że termin ten może ulec przedłużeniu celem wypełnienia postanowień umowy o przyznanie pomocy nr 00050-6921-UM0501457/09 w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego PROW na lata 2007-2013, zgodnie z którym Gmina B. jest zobligowana przez okres pięciu lat od dnia dokonania przez Agencję płatności ostatecznej, do nieprzenoszenia prawa posiadania. Ponadto wskazano, że Gmina B. przekazała do bezpłatnego użytkowania przedmiotową oczyszczalnię ścieków właścicielom działki nr 5/2 W. i M. W. do 31 grudnia 2015 r. Ponadto pismem z dnia 22 lutego 2013 r. [...]WINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. o przekazanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii akt sprawy dotyczących zgłoszenia przez Gminę B. wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z załączoną przez inwestora dokumentacją projektową i jej ewentualnymi zmianami, a także o przekazanie poświadczonej za zgodność z oryginałem aktualnej zaewidencjonowanej mapy sytuacyjno-wysokościowej obrazującej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą tej inwestycji; o informację, czy mapa ta została zgłoszona do ewidencji przez inwestora w dniu 26 sierpnia 2010 r., jak również o informację, czy zostało przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie wykonania studni kopanej, znajdującej się obecnie w granicy działek nr 5/1 i nr 5/2 w m. T., gm. B., czy też została ona wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, w szczególności obejmującego większą inwestycję, np. budynek drewniany mieszkalny bądź stodołę, które wybudowano na działce nr 5/1. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia 1 marca 2013 r. wyjaśnił, że w rejestrze wniosków o pozwolenie na budowę oraz w rejestrze zgłoszeń robót budowlanych nie zarejestrowano wniosku dotyczącego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę studni kopanej, znajdującej się w granicy działek nr ewid. 5/1 i 5/2 w T., gmina B., brak jest również jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że była ona wykonana na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego większą inwestycję: drewniany budynek mieszkalny lub stodołę, które wybudowano na działce nr ewid. 5/1 w T., gmina B.. W załączeniu Starostwo przekazało poświadczone za zgodność z oryginałem akta sprawy, zaś przy piśmie z dnia 15 marca 2013 r. przekazało mapę sytuacyjno-wysokościową z geodezyjną inwentaryzacją przydomowej oczyszczalni ścieków, zaewidencjonowaną w Starostowie Powiatowym w T. w dniu 26 sierpnia 2010 r. pod nr 1243-234/2010. Decyzją z dnia [...] [...]WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wójt Gminy B. wyjaśnił, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni na działce nr 5/2 zostało dokonane w dniu 22 kwietnia 2009 r., a następnie dokonano zmiany jej lokalizacji - przesunięcia w prawą część działki - co zostało zaakceptowane i wkreślone w projekt przez projektanta, zaakceptowane przez inspektora nadzoru i kierownika robót. Obiekt ten zinwentaryzowano i przyjęto do zasobu geodezyjnego w dniu 26 sierpnia 2010 r. Według protokołu oględzin organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2013 r. inwestorem w sprawie budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków była Gmina B., która dokonała stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w T.. Organ ten pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. nie wniósł sprzeciwu odnośnie wykonania wspomnianych robót. Budowa została zakończona i odebrana komisyjnie protokołem odbioru z dnia 1 października 2010 r. Podczas realizacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zmienił się właściciel działki, byli nimi D. i W. C., a obecnie są nimi M. i W. W.. Z przyczyn funkcjonalnych działki, zmieniła się lokalizacja budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Według oświadczenia przedstawiciela wykonawcy - M. G., właściciel działki i przyszły użytkownik zainicjował zmianę lokalizacji oczyszczalni na działce. Zmiana ta nastąpiła za zgodą i wiedzą Gminy B., akceptacją kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru. Zmiana lokalizacji oczyszczalni nie została zgłoszona w Starostwie Powiatu [...]. Podczas oględzin dokonano pomiarów odległości taśmą mierniczą oraz dalmierzem. Według pełnomocnika D. P., istniejąca w granicy nieruchomości studnia spełnia wymogi wynikające z przepisów, została wybudowana przed II wojną światową. Pełnomocnik D. P. wniósł o przeprowadzenie badań geologicznych ze względu na podmokły teren i nieprzepuszczalny charakter gruntu. Według oświadczenia M. W. teren wokół oczyszczalni ścieków jest suchy. Postanowieniem PINB z dnia [...] nałożono na inwestora - Gminę B., obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przedłożenia geotechnicznych warunków posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków w terminie do 31 października 2013 r., z jednoczesnym wskazaniem, że aktualnymi właścicielami tej nieruchomości są W. i M. W.. Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 27 listopada 2013 r. D. P. stawiła się w organie I instancji i oświadczyła, że w 1947 r. pradziad J. M. otrzymał od Skarbu Państwa działkę w T. wraz z budynkami. Prawdopodobnie istniała wtedy studnia wody pitnej. Obecnie studnia nie jest użytkowana, gdyż sąsiad ma również dostęp do studni i nad studnią jest ustawiony płot betonowy. Do czasu wybudowania przyłącza wody do budynku mieszkalnego na działce, woda w studni nadawała się do picia. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Archiwum Państwowego w P. stwierdził, że nie odnalazł dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę lub remont, dokumentacji technicznej dotyczącej legalności budowy studni pitnej na działce nr ewidencyjny 5/1 w miejscowości T., gmina B.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. - na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego - nałożył na inwestora, Gminę B., obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia: pkt 1 - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego; pkt 2 - projektu zagospodarowania działki lub terenu; pkt 3 - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 5/2 w miejscowości T., Gmina B. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał - na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego – inwestorowi, tj. Gminie B. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Gmina B. oraz W. W. i M. W. domagając się jej uchylenia, ponieważ - ich zdaniem - rzeczona oczyszczalnia ścieków została wybudowana legalnie, a zmiana jej usytuowania została zaakceptowana przez projektanta, kierownika budowy, inspektora nadzoru i inwestora. Gmina B. wskazała nadto, że zmianę taką należy traktować jako odstąpienie nieistotne od zgłoszenia, a nieprzedłożenie żądanych w postanowieniu dokumentów wynikało z tego, że organ nie miał żadnej podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku. Zarzucono ponadto, że PINB bardziej restrykcyjnie traktuje Gminę realizującą roboty w oparciu o zgłoszenie, aniżeli ustawodawca inwestora działającego na podstawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nieistotne odstępstwa od pozwolenia na budowę pozwala traktować jako legalne działanie, a w ocenie organu nadzoru uproszczona forma reglamentacji, jaką jest zgłoszenie, bezwzględnie nakazuje zakwalifikować każde odstępstwo jako nielegalne. Z kolei W. W. i M. W. wskazali również, że w zgłoszeniu zawarto szkic przedstawiający rozwiązania techniczne oczyszczalni, nie precyzujący jednak położenia obiektu na działce. Według odwołujących nie można na równi traktować szkicu zawartego w zgłoszeniu i projektu zagospodarowania działki, wymaganego przy budowie innych obiektów budowlanych. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 49b ust. 3 w związku z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" lub "Prawo budowlane"- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał, iż zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, a na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowalnego budowa taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dalej organ przywołał treść art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że wykonanie obiektu niezgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem należy uznać za samowolne wykonanie robót budowlanych. W tej sprawie wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. Gmina B. - na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowalnego - zgłosiła Staroście [...] zamiar budowy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy B. o projektowanej wydajności 0,6 - 1,5 m3/dobę, obejmujący m.in., działkę nr 5/2, obręb [...]. Do wniosku załączono mapę, na której zaprojektowano usytuowanie rzeczonej oczyszczalni oraz oświadczenie Wójta Gminy B. - M. H., że właścicielami tej działki są W. i M. W.. Z pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2009 r. wynika, że nie wniesiono sprzeciwu odnośnie dokonanego zgłoszenia. Zdaniem [...]WINB przedmiotowemu zgłoszeniu można jednak zarzucić nieskuteczność z tego względu, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego w tej sprawie brak. Z oświadczenia Wójta Gminy B. - M. H. wynika jedynie, że właścicielami działki nr 5/2, obręb [...] są W. i M. W.. Oświadczenie to nie wskazuje zatem na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, czyli Gminę B.. Ponadto zgodnie z obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455) oraz art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. nr 193, poz. 1287) przydomowa oczyszczalnia stanowi sieć uzbrojenia terenu. Jej elementami składowymi są podziemny zbiornik, rury kanalizacyjne doprowadzające ścieki z budynku do osadnika oraz z osadnika do studzienki i ze studzienki do drenażu rozsączającego. Powyższe oznacza, że jej budowa wymagała uzgodnienia dokonywanego na wniosek inwestora lub jego upoważnionego przedstawiciela, podlegającego rozpatrzeniu na posiedzeniach zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej. Z dokumentacji budowlanej przedmiotowej oczyszczalni nie wynika jednak, aby inwestor uzyskał uzgodnienie wymagane odrębnymi przepisami, o których wyżej mowa, stosownie do brzmienia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Według WINB nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa oczyszczalnia została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia, materiał dowodowy wskazuje na jej wykonanie niezgodnie z dokumentacją budowlaną. Z mapy załączonej do zgłoszenia wynika bowiem, że budowę przedmiotowej oczyszczalni ścieków planowano wzdłuż granicy z działką nr ewid. 3, przy czym nie wskazano granicy działki biegnącej pomiędzy działką nr ewid. 5/1 i 5/2, jak również studni kopanej znajdującej się w granicy działek nr 5/1 i nr 5/2. Mimo tego, z porównania wspomnianych mapy oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją przydomowej oczyszczalni ścieków, usytuowanej na działce nr 5/2, zaewidencjonowanej w Starostowie Powiatowym w T. w dniu 26 sierpnia 2010 r., można ustalić, że lokalizacja urządzenia została faktycznie przesunięta wzdłuż granicy z działką nr ewid. gruntów 5/1, której właścicielką jest D. P., a w granicy działek nr 5/1 i nr 5/2 zlokalizowana jest studnia. Ustalenia te potwierdzają także oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 15 listopada 2012 r. W ocenie [...]WINB opisanej zmiany lokalizacji nie można uznać za mieszczącą się w jakiejkolwiek granicy błędu pomiaru, lecz trzeba uznać za wykonanie zupełnie innego obiektu niż określono to w przyjętym zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. nr 38, poz. 455), przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi. W niniejszej sprawie zmiana ta zdecydowanie przekracza tę wartość, gdyż istniejąca lokalizacja stanowi niemalże lustrzane odbicie wskazanej w zgłoszeniu i znajduje się po przeciwnej stronie działki nr ewid. 5/2, a nadto w odmienny sposób wykonano drenaż rozsączający niż został on zaprojektowany - w zgłoszeniu za studnią chłonną przewidziano bowiem jeszcze dwa przewody drenażu rozsączającego PVC 110, a inwentaryzacja wskazuje, że obiekt zakończono studnią chłonną. W przekonaniu [...]WINB zgłoszenie robót budowlanych, w porównaniu z trybem uzyskania pozwolenia na budowę, bez wątpienia stanowi procedurę uproszczoną. Ustawodawca uregulował odmiennie konsekwencje wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, przy czym Prawo budowlane przewiduje także instytucję odstąpień - istotnych oraz nieistotnych - od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Brak jednak analogicznej instytucji odnośnie zgłoszenia. Odmienne uregulowanie przedstawionych powyżej instytucji pozwolenia na budowę i zgłoszenia wynika wprost z ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział instytucji odstąpienia - nieistotnego bądź istotnego - od zgłoszenia, tutejszy organ nie może przyjąć odmiennego stanowiska, gdyż stanowiłoby to obejście prawa. Celem takiej regulacji jest bardziej restrykcyjne traktowanie inwestorów, którzy korzystając z uproszczonej procedury zgłoszenia, winni wykonać obiekt tak, jak to sami określili w zgłoszeniu. Co więcej, gdyby ustawodawcy była obojętna lokalizacja danego obiektu, nie wymagałby on na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dołączenia do zgłoszenia, w zależności od potrzeb, odpowiednich szkiców lub rysunków. W przypadku budowy przydomowej oczyszczalni ścieków takie szkice lub rysunki były niewątpliwie wymagane ze względu na powstanie nowego obiektu (brak takiego obowiązku zachodziłby np. w przypadku remontu obiektu). Nie można zatem przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wykonanie przedmiotowej oczyszczalni w innej lokalizacji, niż przewidziana, stanowiło jakiekolwiek odstąpienie od zgłoszenia, lecz stanowi ono wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia. W tej sprawie bez znaczenia jest zaakceptowanie budowy rzeczonego obiektu wbrew przyjętemu zgłoszeniu przez uczestników procesu budowlanego. Nie ma tu również zastosowania art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego spełniona została dyspozycja art. 49b Prawa budowlanego, a zatem organ I instancji zasadnie uznał, że w takim stanie faktycznym i prawnym należy rozpocząć procedurę legalizującą samowolną budowę przedmiotowego obiektu, w związku z czym wydał postanowienie z dnia [...] nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Gmina B. nie zrealizowała jednak w terminie nałożonego obowiązku, nie wniosła także o jego przedłużenie, a zatem nie przejawiła woli legalizacji przedmiotowego obiektu. Jak natomiast stanowi art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a zatem orzeczono o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Obowiązek ten, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, nakładany jest na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i wykonywany na jego koszt. Zasadnie zatem obowiązek nałożono na Gminę B., która jest inwestorem obiektu, podlegającego rozbiórce, a nadto użytkownikiem działki nr ewid. 5/2, na której istnieje ten obiekt, a zatem inwestorowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina B. oraz W. i M. małżonkowie W. wnieśli o uchylenie decyzji [...]WINB i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi powtórzono zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. Wójt Gminy B. – M. H. poparł skargę. Pełnomocnicy uczestniczki postępowania D. P. – mąż A. P. i drugi profesjonalny pełnomocnik poparli skargę. A. P. złożył ponadto wydruki czterech fotografii, które - w jego ocenie - wskazują na podmakania terenu na skutek lokalizacji oczyszczalni i oświadczył, że oczyszczalnia nie pracuje prawidłowo, ponieważ drenaż znajduje się w wodzie. Na dzień dzisiejszy oczyszczalnia nie posiada pełnej inwentaryzacji geodezyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., którą nakazano Gminie B. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na skutek niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji z dnia [...]. Podstawową zasadą Prawa budowlanego, unormowaną w art. 28, jest możliwość rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 Prawa budowlanego w ust. 1 i 2 wymienia obiekty budowlane bądź roboty budowlane, których budowa bądź wykonywanie wyłączono wprawdzie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej jednak podlegają one obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ustawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W rozumieniu art. 49b ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: pkt 1 - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; pkt 2- projektu zagospodarowania działki lub terenu; pkt 3 - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 4) (...). Przywołany wyżej przepis art. 49b Prawa budowlanego określa niewątpliwie skutki wybudowania bądź budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, przewidując w ust. 1 najsurowszą sankcję dla inwestora w postaci nakazu rozbiórki obiektu będącego w budowie albo już wybudowanego tylko wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości jego legalizacji, o których mowa w kolejnych ustępach analizowanego unormowania. W istocie więc nakaz rozbiórki, który w ust. 1 jest zasadą stwierdzenia samowoli budowlanej, staje się wyjątkiem od tej zasady i nie będzie mieć zastosowania w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych. Innymi słowy, zanim właściwy organ orzeknie o nakazie rozbiórki, zobligowany jest ustalić w pierwszej kolejności, czy są podstawy do zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu i w przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie winien podjąć rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji budowy. Zauważyć jednak trzeba, że warunkiem wdrożenia procedury legalizacyjnej w omawianym wyżej trybie jest uprzednie ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że realizowany bądź wybudowany obiekt podlega regulacjom Prawa budowlanego, a zatem, iż jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, lecz konieczne było dokonanie zgłoszenia oraz, że został on zrealizowany bez dokonania tego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, ugruntował się pogląd, że w przypadku przepisów art. 48 i 49b p.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku, można orzec nakaz rozbiórki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 155/11 – Lex nr 1219065). Jeżeli w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się zgłoszeniem, niezakwestionowanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, to wykluczone jest zastosowanie trybu określonego w art. 49b p.b. Samo prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uwalnia jednak inwestora od zarzutu prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W takiej sytuacji inwestorowi nie można jednak postawić zarzutu samowoli budowlanej, co z kolei jest warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania w trybie art. 49b p.b. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1091/13 – Lex nr 1502507). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że objęta nakazem rozbiórki inwestycja dotyczyła budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę i zgodnie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jej realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz - stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 - podlegała obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 ustawy). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 ustawy). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy niewątpliwie o zrealizowaniu rozważanej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 5/2 w miejscowości T. przez Gminę B. na podstawie zgłoszenia z dnia 22 kwietnia 2009 r., dokonanego w Starostwie Powiatowym w T.. Do zgłoszenia załączono mapę, na której zaprojektowano usytuowanie oczyszczalni bez bliższego sprecyzowania odległości względem granic działki oraz oświadczenie Wójta Gminy B. – M. H. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie zgody udzielonej w dniu 1 lutego 2009 r., z którego wynika, że właścicielami tej działki są W. i M. W.. Pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Starosta poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu względem wykonania wspomnianych robót. Podczas realizacji inwestycji zmienili się właściciele działki i nowi właściciele nieruchomości M. i W. W. ze względów funkcjonalnych działki zainicjowali zmianę lokalizacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, poprzez jej przesunięcie w terenie z lewej na prawą stronę działki, co zostało zaakceptowane przez inwestora - Gminę B., kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru. Zmiana lokalizacji oczyszczalni nie została jednak zgłoszona we właściwym organie architektoniczno-budowlanym. Budowa przedmiotowej oczyszczalni została zakończona i odebrana komisyjnie protokołem odbioru z dnia 1 października 2010 r. Obiekt zinwentaryzowano i przyjęto do zasobu geodezyjnego w dniu 26 sierpnia 2010 r. Wszystkie te okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że Gmina B. wybudowała przydomową oczyszczalnię ścieków na podstawie skutecznego zgłoszenia, jednakże wykonała ją z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, bo odstąpiła od warunków określonych zgłoszeniem. Błędne jest wobec tego stanowisko organów obu instancji, że budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków w innej lokalizacji, aniżeli określona zgłoszeniem, stanowi wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia i podlega regulacji z art. 49b Prawa budowlanego. W tej sprawie bezspornie postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Prowadzenie zaś postępowania naprawczego w oparciu o błędną normę prawa materialnego i w rezultacie podjęcie na tej podstawie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...], a następnie decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] świadczy o wadliwym zastosowaniu art. 49b ust. 2, a w konsekwencji art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe uchybienie miało decydujący wypływ na wynik sprawy i obligowało sąd do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB z dnia [...]. Dodać w tym miejscu trzeba, że stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowemu zgłoszeniu można w zasadzie zarzucić nieskuteczność, ponieważ inwestor nie załączył do niego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - to jest oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest bezpodstawne i nie wytrzymuje krytyki. Z akt sprawy wynika, że rzeczone oświadczenie załączono do zgłoszenia i zostało ono złożone przez Wójta Gminy B. pod rygorem odpowiedzialności karnej, powołując jako źródło dysponowania nieruchomością nr 5/2 na cele budowalne zgodę właścicieli z dnia 1 lutego 2009 r., czego organ orzekający w sprawie wyraźnie nie dopatrzył, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeśli zaś chodzi o postanowienie organu I instancji z dnia [...], to - w ocenie sądu - dotknięte jest ono dodatkową wadliwością polegającą na zobowiązaniu Gminy B. w jego punkcie pierwszym do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wspomniane postanowienie, co jest okolicznością niesporną, nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, wobec czego w świetle art. 142 K.p.a. powinno podlegać kontroli organu nadzoru budowlanego w toku postępowania odwoławczego. Treść zaskarżonej decyzji dowodzi zaś, że organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości postanowienia PINB z dnia [...]. Wprawdzie zarzuty dotyczące tego postanowienia nie były podnoszone w odwołaniu, to jednak nie zwalniało to organu II instancji od obowiązku zbadania sprawy w tym zakresie, albowiem w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpatrzenia sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. W myśl wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Co więcej na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...]WINB mylnie wywiódł, że rozważane postanowienie zostało podjęte w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec niezrealizowania przez Gminę nałożonych nim obowiązków zastosowano art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z ust. 1 i orzeczono o rozbiórce rzeczonego obiektu. Uwadze [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uszedł przede wszystkim fakt, że sposób sformułowania punktu pierwszego postanowienia z dnia [...] uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, jakie konkretnie dokumenty powinna przedłożyć Gmina B., celem zalegalizowania spornej oczyszczalni ścieków. Powołanie się przez organ I instancji na dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis w zdaniu drugim posługuje się zwrotem "w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami", należy rozumieć w ten sposób, że potrzebę złożenia wymienionych dokumentów powinien ocenić organ (a nie inwestor) i wskazać precyzyjnie, które z tych dokumentów są - w jego przekonaniu - niezbędne. W sytuacji, gdy od realizacji obowiązków wynikających z art. 49b ust. 2 Pr. bud. uzależniona jest sankcja w postaci rozbiórki, inwestor powinien mieć pełną jasność co do nałożonych na niego obowiązków wynikających z omawianego postanowienia, skoro w przypadku ich niewykonania, grozi mu sankcja rozbiórki. Kwestia ta nabiera jeszcze większego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że - według ŁWINB - inwestor powinien legitymować się uzgodnieniem, o którym mowa w przepisach § 8, § 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2011 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. nr 38, poz. 455). Kolejnym uchybieniem mającym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest niedostateczne wyjaśnienie przez organy orzekające obu instancji kwestii legalności studni kopanej, znajdującej się w granicy działek nr 5/1 i 5/2, która - co wynika z materiału dowodowego sprawy niniejszej - determinowała w znaczącej mierze prowadzone w wadliwym trybie postępowanie legalizacyjne, stanowiąc wyznacznik dla oceny przewidzianych przepisami § 31, § 32 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) odległości pomiędzy sporną przydomową oczyszczalnią ścieków a studnią, granicami działki, czy odległością od budynków (ich okien i drzwi). Organy obu instancji pominęły w tym wypadku fakt, że przepisy § 31 i 32 wspomnianego rozporządzenia dotyczą wyłącznie studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, która powinna spełniać określone przepisami prawa wymogi techniczne zarówno co do materiałów, z których powinna zostać wybudowana, jak i sposobu utrzymania i wyglądu jej części podziemnej oraz nadziemnej, chociażby poprzez zabezpieczenie trwałym i nieprzepuszczalnym przykryciem, ochraniającym wnętrze studni i urządzenia czerpania wody, które winno być dopasowane do obudowy i wykonane z materiału nieprzepuszczalnego oraz posiadać nośność odpowiednią do przewidywanego obciążenia. Znajdująca się w materiale dowodowym dokumentacja fotograficzna studni sporządzona w trakcie oględzin nieruchomości nr 5/2 w dniu 15 listopada 2012 r. (k. 86-88 akt administracyjnych) świadczy o tym, że jej stan techniczny, wygląd zewnętrzny (zdjęcia nr 1-4), wewnętrzny (z zielonym nalotem i zabrudzoną wodą – zdjęcie nr 5), sposób zabezpieczenia, a właściwie jego całkowity brak oraz stan urządzenia do czerpania wody (zardzewiałe wiadro) powinny wzbudzić w organach administracyjnych poważne wątpliwości, czy aby na pewno w tym konkretnym wypadku rzeczona studnia jest obiektem wykonanym legalnie i spełniającym standardy techniczne w rozumieniu § 31 i 32 wspomnianego rozporządzenia i czy powinna być ona w ogóle uwzględniana w toku postępowania legalizacyjnego w przedmiocie przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na podstawie zgłoszenia, chociaż z odstępstwem od warunków w nim określonych. Brak rzetelnych i kompleksowych, prawidłowo udokumentowanych ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej, które rzutowały na wynik sprawy, sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Rozpoznając sprawę ponownie organy obu instancji związane będą oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu. W tym zakresie PINB powinien przede wszystkim zastosować właściwy tryb legalizacyjny przewidziany dla obiektu budowlanego wykonanego na podstawie skutecznego zgłoszenia, jednakże z odstępstwem od warunków w nim określonych oraz uzupełnić materiał dowodowy głównie w kwestii legalności i stanu technicznego studni we wskazanym powyżej zakresie, aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS