II SA/Łd 976/14

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 roku w sprawie II SAB/Łd 29/13 w przedmiocie legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz S. M. kwoty 200 (dwieście) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi, zaksięgowanej w dniu 10 października 2014 roku, pod poz. [...]. LS S. M. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 29/13. Autor skargi wskazał, iż domaga się ponownego wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części dotyczącej legalności wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w B., przy ul. A 21, poinformowanie organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który w sposób przewlekły i nieskuteczny prowadzi postępowanie od kilku lat, pozostając długimi okresami czasu w całkowitej bezczynności. W motywach skargi S. M. wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 maja 2013 roku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia. Wskutek wniosku skarżącego organ prowadził pierwotnie jedno wspólne postępowanie administracyjne dla budynków gospodarczego i mieszkalnego, po czym po wydaniu powołanego wyroku, rozdzielił to postępowanie na dwa odrębne. Przywołany wyrok uprawomocnił się w lipcu 2013 roku. Wskutek postępującej bezczynności organu, skarżący wystąpił z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 83/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o nałożeniu na organ powiatowy grzywny. Od doręczenia tego wyroku upłynęły, ponad trzy miesiące, w czasie których organ w dalszym ciągu był bezczynny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż w następstwie złożonego w dniu 22 marca 2012 roku wniosku S. M. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy posesji przy ul. A 21 w B. (budynek mieszkalny i gospodarczy), działka nr ewid. 456, obręb [...]. W toku postępowania organ rozdzielił sprawę na dwa odrębne postępowania – dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy budynku gospodarczego w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 29/13. Organ zaakcentował, iż w dniu 16 września 2014 roku wydał decyzję o nakazie rozbiórki obiektu gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem skarżącego, który wykorzystując prawne możliwości swojego uczestnictwa w tych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia, obnaża nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu, które często nie są od niego zależne. Szeroki zakres kompetencji organu nie jest adekwatny do stanu zatrudnienia oraz budżetu. Wykonując funkcje inspekcyjno – kontrolne w powiecie [...] oraz zadania związane z użytkowaniem i prawidłowym utrzymaniem obiektów budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przypadku zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego musi w pierwszej kolejności podjąć działania niezbędne do usunięcia występującego zagrożenia, czym naraża się na niewywiązywanie z ustawowych terminów obowiązujących w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Podstawę odrzucenia skargi stanowi m.in. stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Pojęcie to zdefiniować wypada jako moc prawną prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2013). Z treści art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wynika wprost, że w ujęciu tego przepisu powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 roku w sprawie II SAB/Łd 29/13. Sąd we wskazanym wyroku, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 roku w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok jest prawomocny od dnia 4 lipca 2013 roku. Bezsporne w sprawie jest także to, że skarżący już wcześniej, bo w dniu 10 grudnia 2013 roku wniósł, na podstawie art. 154 P.p.s.a., skargę o wymierzenie organowi – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 roku, w sprawie II SAB/Łd 29/13. Sąd, po rozpoznaniu tej sprawy, uznając zasadność skargi, wyrokiem z dnia 19 marca 2014 roku, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł i zasądził zwrot kosztów postępowania. Wspomniany wyrok jest prawomocny od dnia 6 maja 2014 roku. Bezsporne w sprawie jest to, iż w dniu 1 września 2014 roku skarżący ponownie, na podstawie art. 154 P.p.s.a., złożył skargę o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 16 maja 2013 roku, w sprawie II SAB/Łd 29/13 argumentując, że ten mimo nałożenia grzywny wyrokiem z dnia 19 marca 2014 roku organ nadal nie zakończył postępowania w sprawie. Podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 154 P.p.s.a., który wskazuje, iż w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w art. 154 P.p.s.a. ma na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. W postępowaniu wywołanym omawianą skargą sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 roku, sygn. akt: II SA 2015/00, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli orzeczenie sądu zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie, to zakończenie postępowania po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 roku, sygn. akt: IV SA 2001/98). Konkludując powyższe zaakcentować należy, iż przedmiotem zainteresowania sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., będzie czas między doręczeniem organowi akt z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność, a wyekspirowaniem terminu wyznaczonego w tymże wyroku. Stwierdzenie, iż w opisanym czasie organ nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność będzie łączyło się z uznaniem zasadności skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Dalsza bezczynność organu (czyli mająca miejsce po wyekspirowaniu terminu określonego w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność) będzie miała znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny, która będzie nałożona na organ w związku z niewykonaniem w określonym terminie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. W tej sytuacji – uwzględniając w sprawie fakt wydania przez sąd w dniu 19 marca 2014 roku wyroku wymierzającego organowi grzywnę w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. – skład orzekający stwierdził, iż ponowna skarga wniesiona w tym samym trybie nie jest dopuszczalna, bowiem w sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. W tej sytuacji skarga w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazywano wcześniej z powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Bez wątpienia w sprawie wystąpi tożsamość przedmiotowa, bowiem obie skargi S. M. czynią zarzut niewykonania jednego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, czyli wyroku z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 29/13. Sąd nie ma również wątpliwości do występującej w tym stanie prawnym tożsamości podmiotowej. Przemawia to za uznaniem, iż wyrok sądu z dnia 19 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 83/14 uwzględniający skargę na niewykonanie wyroku z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 29/13 korzysta z powagi rzeczy osądzonej, zatem kolejna skarga w trybie art. 154 P.p.s.a. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Reasumując sąd podziela zarzut skargi wskazujący na bezczynności organu, mimo iż tenże był – mocą wyroku z dnia 16 maja 2013 roku – zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Termin załatwienia sprawy upłynął z dniem 22 sierpnia 2013 roku, co jednak nie zobligowało organu do zakończenia postępowania. Rzeczone postępowanie, jak wynika z akt sprawy, zakończyło się dopiero w dniu 16 września 2014 roku. W takiej sytuacji jednakże skarżący podejmując działania w celu zmobilizowania organu do załatwienia sprawy, powinien wnieść skargę na bezczynność tegoż organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie kolejną skargę w trybie art. 154 P.p.s.a. W tej sytuacji sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia na mocy art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi sąd postanowił w punkcie drugim na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Dostrzec wypada, iż skarżący podczas rozprawy wniósł także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (kosztu dojazdu do sądu na rozprawę). Wniosek ten jednak nie mógł być uwzględniony, bowiem – stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. – zwrot takich kosztów przysługuje w razie uwzględnienia skargi, co jednak w sprawie nie miało miejsca. A. P.