II SA/Łd 976/23

Dnia 14 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 roku sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO-4160.136.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 lipca 2023 r. nr 51/2023 znak: DM-DM-V.3134.62.2022.NB; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A.H. kwotę 4751 (cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącej A.H. kwotę 378 (trzysta siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 11 października 2023 roku pod poz.[...]. 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. znak SKO-4160.136.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: 1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 5 lipca 2023 r. nr 51/2023 Prezydent Miasta Łodzi, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił wobec A. H. opłatę adiacencką w wysokości 37.800 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 7555 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. H. 1. Strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy zawierający wiele niejasności, braków oraz została wykonana, przy założeniach sprzecznych z przepisami prawa. 2. Strona podniosła, że operat jest niekompletny w zakresie: 1) wskazania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, 2) opisu przeznaczenia wskazanych transakcji, 3) wyliczenia trendu czasowego, 4) opisu transakcji pod względem przyjętych cech w szczególności położenia od centrum, położenia względem autostrady A1 (cecha szczególna wycenianej nieruchomości), stopnia zaawansowania procesów urbanistycznych, sposobu zagospodarowania najbliższego otoczenia i sąsiedztwa, warunków dojazdu tj. w jaki sposób nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu, 5) wyliczenia wartości działki o nr ewid. [...], 6) wyliczenia zastosowanej ekstrapolacji. Zdaniem strony przedstawiony operat szacunkowy jako dowód nie może stanowić podstawy do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki o nr ewid. [...]. 3. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. znak SKO-4160.136.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji. Nieruchomość oznaczona jako nr [...], o powierzchni 7555 m2 stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale własność A. H. Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr 130.2021 o podziale nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 29 kwietnia 2021 r. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. Nr 401 poz. 4195). 2. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 31 października 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., która ustaliła, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 126.000,00 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 37.800,00 zł (opłata adiacencka). 3. Kolegium dokonało oceny na podstawie art. 80 K.p.a. wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego i uznało, iż wbrew twierdzeniom odwołującej nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, wobec czego argumenty odwołania uznać wypada za niezasadne, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. oraz z dnia 2 czerwca 2023 r. 4. SKO wskazało, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę porównywania parami (przed podziałem) i korygowania ceny średniej (po podziale). Zastosowana metodyka wyceny pociągnęła za sobą dalsze konsekwencje w postaci doboru odpowiedniego rynku nieruchomości do porównań, tak by wynikający z art. 4 pkt.16 ustawy warunek podobieństwa został zachowany. Dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenie miasta Ł. na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku dotyczył 2 lat, tj. styczeń 2019 - kwiecień 2021. Do analizowanego rynku nieruchomości podobnych w poszczególnych segmentach powierzchniowych przyporządkowane zostały stosowne cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi tych cech. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. W wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości rynkowej. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1 m2 od działek o powierzchniach większych. 5. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. 6. Zdaniem Kolegium operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, dla których znał ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy nieruchomości. Nieruchomości te, na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości, stanowią katalog zamknięty jako najbardziej podobne wśród wszystkich przeanalizowanych transakcji przez rzeczoznawcę majątkowego. 7. Następnie biegły potraktował te nieruchomości jako reprezentatywną próbę i poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. 8. Kolegium nie podzieliło twierdzeń odwołującej co do nieprawidłowego zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Z uwagi bowiem na brak obrotu działkami drogowymi i co za tym idzie niemożliwość określenia wartości nieruchomości drogowej na podstawie transakcji kupna-sprzedaży, na potrzeby określenia ich wartości został sformułowany § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dzięki zastosowaniu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jednostkowa wartość nieruchomości przed podziałem i jednostkowa wartość po podziale gruntu jako działki "drogowej", nie uległa zmianie. Kolegium dokonało oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu. 2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. H., reprezentowana przez r.pr. P. W. 1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, który nie był wykonany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, ani szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru czynności, jaką jest sporządzenie operatu szacunkowego. 2. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w operacie szacunkowym będącym podstawą decyzji brak jest spójnego, niebudzącego wątpliwości opisu nieruchomości podobnych. Już w samym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazywała na liczne błędy operatu szacunkowego, które w konsekwencji czynią go niezdatnym do bycia podstawą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Wobec tego zdecydowała się wystąpić do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości im. [...] z siedzibą w W. o to, aby organizacja ta podjęła się dokonania w trybie art. 157 u.g.n. oceny i wydania opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zobowiązała się do złożenia tego dokumentu po jego otrzymaniu. 3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. 4. Przy piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył opinię o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 27 listopada 2023 r. sporządzoną przez Komisję Arbitrażową Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości im. [...] Oddział w Ł., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu na okoliczność wadliwości opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga okazała się zasadna. 1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). 2. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2023 r. znak SKO-4160.136.2023 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 lipca 2023 r. nr 51/2023 w sprawie opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości (położonej w Ł. przy ul. [...], ul. [...], oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 7555 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]) na skutek jej podziału. 3. Materialnoprawne podstawy wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) cytowanej dalej także w skrócie jako "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), cytowanego dalej także w skrócie jako "Rozporządzenie w sprawie wyceny". Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). 4. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr 130.2021 zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 29 kwietnia 2021 r. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęto natomiast w dniu 8 kwietnia 2023 r., a zatem w terminie określonym w art. 98a ust. 1a u.g.n. Bezspornym jest również to, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej, określona została w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. nr XXII/461/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30 % różnicy wartości nieruchomości. W realiach rozpoznawanej sprawy organy słusznie więc przyjęły, że spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki z art. 98a u.g.n. uzasadniające wszczęcie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. 5. Istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami orzekającymi jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. 6. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. S. sporządzenie operatu szacunkowego, którego celem było dokonanie wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości skarżącej na skutek jej podziału. Operat został sporządzony w dniu 31 października 2022 r. Nie budzi wątpliwości, że operat ten został sporządzony przez posiadający określone kwalifikacje podmiot stosownie do wymogu wynikającego z art. 174 ust. 3 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przy podejściu porównawczym stosując metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. 7. W myśl art. 153 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny). Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W tym miejscu należy też zauważyć, że stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Katalog cech nieruchomości podobnych, wpływających na jej wartość, które winny być brane pod uwagę przy określaniu wartości metodą porównawczą określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. ma więc charakter otwarty (por. wyrok NSA z 6.04.2018 r., II GSK 414/18; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią oczywistą jest, że podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14.02.2023 r., II SA/Rz 1104/22). Nie budzi też wątpliwości, że z punktu widzenia powołanych wyżej regulacji prawnych nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, nie muszą natomiast być one identyczne. Warunkiem prawidłowego dokonania wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego jest więc stworzenie przez rzeczoznawcę majątkowego dokonującego takiej wyceny zbiorów odpowiednich nieruchomości podobnych stosownie do przywołanych wyżej norm. 8. Wymogi formalne jakie musi spełniać operat szacunkowy zostały zaś określone w § 56 - § 57a Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 56 ust. 1 cyt. wyżej Rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9)przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. 9. Jak wynika z decyzji administracyjnych wydanych w sprawie, operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy spełniał w ocenie organów wszystkie wymogi formalne, zaś jego treść oraz wynikające z niego wnioski nie budziły w ocenie organów żadnych wątpliwości, tym samym operat ten stanowił dla organów podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. 10. Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Do takich podstawowych zasad należy między innymi obowiązek: stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) i w tym celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi jednak sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego organu administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21.12.2009 r., I OSK 1087/09). 11. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 15 u.g.n. organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych to stowarzyszenia, których co najmniej połowę członków stanowią rzeczoznawcy majątkowi, związki takich stowarzyszeń, a także izby gospodarcze, których co najmniej połowę członków stanowią przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 174 ust. 7 pkt 1. W aktualnym stanie prawnym, tzn. po uchyleniu od 1 września 2017 r. przepisu art. 157 ust. 1a u.g.n. (przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509) zmieniającej u.g.n. z dniem 1 września 2017 r.), ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii biegłego przez sąd albo przez organ administracji (E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 157). W kontekście poczynionych wyżej rozważań dotyczących oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, należy mieć jednocześnie na uwadze, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Warto też odnotować, że przedmiotem ochrony w postępowaniu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie są prawa rzeczoznawcy, a sytuacja prawna podmiotów, która uległa aktualizacji na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego (zob. Postanowienie TK z dnia 2 kwietnia 2014 r., SK 26/13, OTK-A 2014, nr 4, poz. 46). 12. W niniejszej sprawie strona skarżąca zwróciła się do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości im. [...] z siedzibą w W., które to stowarzyszenie spełnia wymogi z art. 4 pkt 15 u.g.n., o to, aby organizacja ta podjęła się dokonania w trybie art. 157 u.g.n. oceny i wydania opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie można co prawa nie zauważyć, że jak wynika z akt sprawy skarżąca zawarła umowę z ww. stowarzyszeniem dnia 27 września 2023 r., a więc już po doręczeniu skarżącej decyzji organu II instancji w dniu 14 września 2023 r. W tym miejscu należy jednak w ocenie Sądu podkreślić, że skarżąca była aktywna w całym toczącym się przed organem I instancji postępowaniu, czego przykładem może być chociażby pismo z dnia 10 kwietnia 2023 r. (k. 172 akt administracyjnych). Godzi się również zauważyć, że odwołanie skarżącej precyzyjnie wskazywało konkretne zarzuty (z szeroką argumentacją) dotyczące sporządzonego operatu. Skarżąca zwracała bowiem m.in. uwagę na to, że nieruchomości przyjęte dla potrzeb określenia wartości nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie stanowiły nieruchomości podobnych, zgłaszała także zarzuty co wyceny działki [...] jako działki drogowej. 13. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji wykazuje wadliwości, a formułowane przez skarżącą zarzuty (co należy raz jeszcze podkreślić już na etapie postępowania administracyjnego i w samym odwołaniu) są zasadne, co więcej znalazły jednoznaczne potwierdzenie w ww. opinii Komisji Arbitrażowej sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wskazując na wadliwości operatu należy zauważyć, że – w kontekście wyliczenia wartości dz. ewid. nr [...] - w operacie szacunkowym brak jest analizy rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, co stanowi naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia w sprawie wyceny. W dalszej kolejności należy wskazać, że w operacie szacunkowym brak jest uzasadnienia dla przyjętego przez rzeczoznawcę trendu czasowego, co świadczy o naruszeniu § 56 § 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Na ww. uchybienia wskazuje również Komisja Arbitrażowa w wydanej opinii. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia mają charakter oczywisty i winny zostać dostrzeżone przez organy administracji na etapie weryfikacji przedłożonego operatu. Oczywistym jest, że organy oceniają operat przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16.09.2016 r., I OSK 2938/14 oraz z dnia 15.05.2018 r., II FSK 2970/17). W ocenie Sądu ww. uchybienia świadczą o braku spełniania przez ww. operat wymogów formalnych, czego organy nie dostrzegły. W ocenie Sądu organy bezkrytycznie przyjęły zarówno sam operat jak i składane przez rzeczoznawcę majątkowego - skądinąd obszerne – wyjaśnienia dla potrzeb wydanych w sprawie rozstrzygnięć. 14. Zasadnicze jednak zdaniem Sądu zastrzeżenia odnoszące się do operatu dotyczą stworzonych przez rzeczoznawcę majątkowego zbiorów nieruchomości podobnych mających stanowić podstawę wyceny działek przed i po podziale. I tak, w przypadku działki nr [...], przyjęte nieruchomości porównawcze nie stanowią nieruchomości podobnych z uwagi na uwarunkowania planistyczne, wyliczenie cen jednostkowych nieruchomości podobnych z uwzględnieniem lub nie dostępu do drogi publicznej, liczbę sprzedanych działek oraz warunków zawarcia transakcji. W przypadku dz. ewid. nr [...] i [...] przyjęte nieruchomości porównawcze nie stanowią natomiast nieruchomości podobnych z uwagi na różne uwarunkowania planistyczne, liczbę sprzedanych działek oraz różnych praw zapewniających dostęp do drogi publicznej, co szczegółowo przedstawiała Komisja Arbitrażowa w wydanej opinii. Powyższe stanowi o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 w związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Ponadto opisy nieruchomości podobnych na s. 28 i 29 operatu szacunkowego nie są spójne z opisem cech rynkowych na s. 24 i 25 operatu, podobnie jak opisy na stronie 30 operatu szacunkowego (w odniesieniu do dz. ewid. nr [...], [...], [...]) nie są spójne z opisem cen rynkowych na s. 28 operatu, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że dokonane wyliczenia w oparciu o przyjęte cechy są prawidłowe. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia mogące mieć istotny wpływ na określenie wartości działek przed i po podziale, w ocenie Sądu należy uznać, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał wymogów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów prawa, co więcej nie ma charakteru w pełni spójnego. 15. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. Sąd administracyjny nie jest ponadto uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności, bowiem dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Przedłożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokument - opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzona przez Komisję Arbitrażową PSRWN z dnia 27 listopada 2023 r. - nie stanowi w ocenie Sądu okoliczności powstałej po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Łodzi z 7.03.2017 r., II SA/Łd 1041/16). Ze względu na powyższe Sąd stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił i przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentu, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie. 16. W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało, podnoszony w skardze jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzut naruszenia prawa materialnego jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dokonana przez rzeczoznawcę, a w dalszej kolejności przez organy administracji interpretacja art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie wzrostu wartości nieruchomości po podziale nie zasługuje aprobatę. Interpretacja ta miała z kolei wpływ na ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co świadczy o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem dopuszczalne ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego, co oznacza jednocześnie, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale. 17. Istotne wadliwości operatu szacunkowego, wskazane wyżej przez Sąd a niedostrzeżone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, wymagają, aby wyeliminować z obrotu prawnego wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji. Z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. 18. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Sąd nie przesądza na tym etapie, czy i w jakiej wysokości opłata adiacencka winna zostać ustalona. Zasadniczą kwestią w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy jest sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami z uwzględnieniem wniosków płynących z opinii Komisji Arbitrażowej PSRWN, a organy zobowiązane będą do należytej oceny przedłożonego operatu dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. 19. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Stosownie do § 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi w przypadku wartości należności ponad 10.000 zł do 50.000 zł - 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł. Wartość należności objętej zaskarżonym aktem to kwota 37800 zł * 3%, co daje kwotę 1134 zł. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) stanowi, że stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna to stawka obliczoną na podstawie § 2. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 cyt. wyżej Rozporządzenia stawki minimalne przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 10 000 zł do 50 000 zł wynoszą 3600 zł. Tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa zasądzono kwotę 17 zł. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono o zwrocie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty w łącznej wysokości 4751 zł w pkt 2 sentencji wyroku. Mając na uwadze, że strona skarżąca uiściła tytułem wpisu kwotę 1512 zł, to różnica pomiędzy wpisem należnym (obliczonym w ww. sposób) a pobranym wynosi 1512 zł – 1134 zł, co czyni kwotę 378 zł. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 225 P.p.s.a. ds